姚华军 尤孝才
（中国地质调查局发展研究中心，北京，100037）
一、美国地质调查局的组织机构及队伍状况
美国地质调查局（USGS）隶属美国内政部，是美国内政部8个局中惟一的科学信息与研究机构。USGS始建于1879年。100多年来，为满足经济社会快速发展的需要，其组织机构先后经历过多次适应性变动与调整，并派生出美国政府许多其他机构，如美国复垦局（1902）、美国矿业局（1910）、联邦动力委员会（1920）、美国牧业局（1934）、美国矿管局（1982）。1982年，USGS进行了大规模机构调整，全局1/4的职工和经费转移到新建的矿产管理局，撤销了土地和矿产保护处、地学应用处，成立了信息系统处和USGS信息系统委员会。1995年，USGS经历了生存危机，险些被撤销。1996年，内政部国家生物调查所并入USGS。目前，USGS设有生物处、地理处、地质处和水资源处4个业务处和预算办公室、联络办公室、地理信息办公室、行政政策与服务办公室和人力资源办公室5个行政管理部门。除总部外，USGS还在弗吉尼亚州莱斯顿、科罗拉多州丹佛和加利福尼亚州门洛帕克设立东、中、西部3个区域中心，在各州和部分国家设立了近400个办事处。USGS建局之初只有38人，目前拥有各学科领域专家、工程技术人员和行政管理人员共计1万余名。人员主要集中在3大地区中心。1万余名职工中，科技人员占75%，大学本科学历以上人员占60%，具有博士学位人员占13%。3个大区中心队伍分布情况是：东部中心队伍分布于美国东部地区的26个州，共有职工3300人，设有200个野外基地（含24个地区水文办公室、6个生物科学办公室、7个地质队和4个地理测绘队），在LEE—TOWN、RESTON、NORCROSS 3个地方设立办事处。中部地区中心队伍分布于美国中部的15个州，共有职工3130人，其中60%人员具有高级职称、13%具有博士学位，有890个站点，74个派出办公室，5个生物科学中心，5个地质科学中心，3个制图和数据处理中心，15个区域水文队。西部地区中心队伍分布在9个州（含西部的7个州和夏威夷及阿拉斯加），共有职工2700人（见图1）。
图1 3大地区中心人员结构图
美国从事基础性、公益性地质工作的队伍除USGS直属1万多人的联邦地质调查队伍外，还有各州地质调查机构的调查队伍。根据美国地质家协会提供的相关资料，美国50个州地质调查机构约有1000多人的队伍，每个州人员多数在30～100人。但由于各州的情况不同，地调人员分布极不均衡，最多的有近百人（如加利福尼亚州地调所80多人），最少的只有几人（如夏威夷州只有2人），有的州目前还没有专门队伍（如马塞诸塞州）。州地调队伍主要集中在美国32个州，2001年共有810人，其中从事资源地质的队伍389人，占48%；从事环境地质的队伍335人，占41%；其他人员86人，占11%。美国有关地质专家认为，州地质调查队伍今后的队伍合理结构应该是：水文地质人员占30%，工程地质人员占20%，GIS人员占20%，能源矿产地质人员占15%，其他地质人员占15%。
二、USGS的业务领域
1879年USGS始建之初，主要是从事西部找水工作。随后，工作领域逐步拓宽。其中两次较大变化是，1900年开始从事国际地质工作，工作领域从国内拓展到国外；1960年开始月球地质工作，工作领域从地球拓展到月球。但多年来USGS的主要工作内容集中在地质填图和矿产资源调查，地图测绘、地理调查和地形测量及水资源调查3个主要方面。随着形势的发展和机构的调整，特别是经历了1995年生存危机后，USGS获取的经验和教训是：USGS的生存和发展取决于整个社会的需求能力，必须保持同广大用户更好的联系，满足不断变化的国家需求。其工作的重点领域也随之发生了变化，主要表现为：环境地质工作得到加强，增加了地质灾害研究工作；加强了地质研究工作，设立了国家地质填图合作计划（目前，美国1:2.4万地质填图已经覆盖了国土面积的25%）；大大加强了计算机技术的应用，建成了GEONET网络和一系列地学专用数据库，研究开发出“地球信息系统”等，大大提高了信息服务功能（从1992年开始所有填图都要求数字化，目前已经完成了1%的地质图数字化）；但矿产资源调查研究工作的地位有所下降（就填图而言，15年前重点在矿产资源方面，现在重点在环境和水方面）。在1997～2005年的战略计划中，USGS的工作重点放在资源、环境、地质和水文灾害，以及数据集成和信息管理4大主题上，强调利用自己的科学和技术优势解决国家最关注的资源、环境、灾害和信息问题。作为美国内政部惟一的自然科学机构，USGS的职责主要是：负责自然灾害、地质、资源、地理、环境、生物信息等方面的科学研究、监测、收集、分析、解释和传播；对自然资源进行全国范围的长期监测和评估；为决策部门和公众提供广泛、高质量、及时的科学信息，为国家和世界服务，为内政部其他各局提供所需的数据和信息。具体表现为：对地球进行大规模的、多学科的调查，建立地球知识库；对自然灾害可能发生的地区以及对公民可能造成的危害和风险进行科学评估；对自然灾害进行长期监测，以便及时探测和报告自然灾害；协助联邦、州和地方政府应对大灾的紧急情况；提供科学信息，将自然灾害对人类生命和财产造成的损失减少到最低；对自然资源的数量、质量和可利用性进行科学评估；建立长期环境数据库和监测、分析、预测模型，加强了解自然界物质、化学和生物的演变以及由于人类活动造成的影响，努力提供科学信息，减少不利的影响，维持国家环境的健康。在长期工作过程中，USGS不仅与内政部各局之间，与联邦政府农业部、商业部、国防部、国家科学基金会、环境保护局、联邦紧急管理局、能源部、国家海洋与大气管理局、国家航空航天管理局、州政府、地方政府、工业界及大学之间，建立了良好的合作与服务关系，并设有稳定的联系机构，建立了务实的合作机制。通过合作，不但争取了项目经费，而且能及时了解政府部门、企业和社会公众对地质工作的需求，及时提供地质成果的社会化服务。同时，USGS还与国际组织和国外建立有广泛的业务合作与联系，也承担联合国和某些国家委托的部分项目。目前，USGS与我国的水利部、国家地震局、国家测绘局、中国地质调查局签有合作协议，在全球矿产资源评价、煤、天然气水合物等方面有业务合作。USGS认为，他们是世界地质科学领域的领军人物。
三、USGS的立项及项目预算管理
1.项目的划分
USGS项目分为两级，第一级是计划，这是直接报国会批准的，包括计划和子计划；第二级为项目（由计划进一步分解为工作项目），又分为项目和子项目。以地质处计划为例，每年由国会拨款2500万美元。该计划再分解为几个子计划：①国家油气资源调查与评价，经费1100万美元；②国家煤资源调查与评价，经费200万美元。该项计划又设立一系列项目和子项目。具体工作都是在子项目下安排，实际上相当于我国工作项目的概念。此计划由USGS地质处能源资源计划办公室管理，在地区中心地质处下面也设立了能源资源项目组，负责实施该计划下面的工作项目。
2.项目管理内容
项目管理主要包括3方面内容。一是实行了专家论证立项制度，经过自下而上、自上而下两轮程序。根据项目指南，首先，自下而上由工作人员申报项目，经过地区中心地质处，USGS地质处分级组成专家委员会审查筛选后提交局长办公室批准，再报内政部汇总，然后报总统预算办公室，再提交国会召开听证会，经批准后层层下达；其次，再由被批准的基层工作人员编制项目内容及预算，经地区中心专业部门负责人批准后实施。二是成果专家审查制度，项目完成后，由同行专家根据USGS统一制定的标准和规定审查后才能向社会发布。三是经费预算监督制度，实行立项预算审查，项目批准后，编制预算并经审批后实施。每月提交财务报告，年度实行预结算，项目完成后按项目决算，并实行项目审计制度。
3.立项管理程序
USGS的立项程序十分复杂，周期较长，一般从前一年的3月到第二年的8月，历时一年半。美国的财政年度为每年10月1日到第二年的9月30日。以2000年财政年度为例：从2000年10月1日到2001年9月30日，其立项过程从1999年3月到2000年8月。其中分为两个阶段，第一阶段1999年3月到12月为USGS立项审查、内政部报总统预算管理办公室；第二阶段2000年1月到8月国会审查，投票表决（见图2）。
图2 USGS项目立项管理流程图
（1）1999年3月，总统预算管理办公室向政府各行政主管部门提出要求，开始组织编制下一年度的经费预算，确认他们现有项目预算的执行情况和计划的变更，并提出新的项目计划。
（2）USGS项目计划与协调办公室按照内政部的要求，向各个业务部门下达编制项目预算计划的要求，各业务部门把这些要求下达各个计划协调员。
（3）1999年3～6月，业务部门编报项目预算，各个项目的计划协调员在总地质师、副总地质师的领导下组织编制项目预算计划建议。例如，西部地区中心地质处下设6个专业队，即天文行星研究队、海岸及海洋研究队、地震灾害队、地质填图队、矿产资源队和火山灾害队。6个队都设立一个咨询委员会，一般由10个人组成，他们就是项目协调人员，由他们负责对各个项目工作人员提出的新立项目建议或项目调整意见进行审查，确定本专业队本年度新立的项目和调整的项目，报地区中心地质处汇总，然后再给总部地质处。地质处项目建议书内容包括项目名称、项目号、资金来源、项目起始与终结日期、建议书类别、状况、项目负责人、项目叙述、目前支持的项目计划、简要概括目标、目的、内容、所需设备及设施、用户和合作者、单项任务、所需人员、工资和项目实施费用。
局总部各业务部门收到各地区中心业务部门报来的项目以后，经过业务部门的管理小组审查，对续作项目提出调整意见，对新立项目进行审查排队，然后再报局长办公室统一审查。
（4）1999年6～12月，USGS局长办公室组织专家委员会负责审议各业务部门提出的项目建议，再在局内进行统一排队。然后由局长作出决定，提交局预算办公室审查、修改经费预算，报内政部。
（5）内政部对下属各个部门编制的项目预算再一次进行汇总、审查，最后报总统预算管理办公室。2000年1月，总统向国会提交《预算说明书》，接受国会审查。
（6）2000年3～6月，国会将总统提交的预算说明书分给各个委员会，提请他们审查各自专业范围的预算，国会各委员会举行听证会。局长必须向听证会说明情况，参加听证会的有国会有关委员会、公众团体、组织以及其他政客等。经过听证会以后，由国会有关委员会对预算方向性款项论证决策，并给参众两院的每个拨款委员会就资金标准、项目计划、资金的变更等提出意见，然后由拨款委员会批准预算和计划标准，再把方案提交给参众两院投票批准。
国会批准预算后，把批准的预算单返回给总统签字，总统同意后，则于2000年10月1日开始执行新的财政年度的项目预算。如果下年度的预算经费比上一年度的预算经费增加，则USGS必须花很多时间向国会游说，充分说明理由，才可能获得批准。
立项工作每年都搞一次，但有些项目必须长期安排，例如地震监测站的经费，基本上每年稳定不变。
4.预算资金情况
USGS的经费主要是政府拨款。本世纪以来，政府每年预算经费大约9亿美元左右，另外还有其他收入2亿多美元。政府拨款约占总经费的80%左右，每年都有相对稳定的增长，1997～2003年，政府拨款从744.701百万美元增长到919.272百万美元，年均增长20.57%（见表1）。
表1 USGS 1997～2004财政年度政府拨款
续表
在项目经费构成方面，从2003年项目实际拨款构成来看，由地质灾害和资源调查评价、水资源调查评价、生物研究、填图、遥感及地理调查和其他项目5大块组成（见图3）。其中，地质灾害和资源调查评价为233.167百万美元，占25.36%；水资源调查评价为207.151百万美元，占22.53%；生物研究为169.816百万美元，占18.47%；填图、遥感及地理调查为133.205百万美元，占14.49%；其他经费为175.933百万美元，占19.14%。
图3 USGS的2003年项目经费构成
在经费预算结构中，人员工资与津贴的比重近几年有较大幅度的上升，目前约占项目总经费的70%以上。例如，USGS的东部地区中心的矿产资源组人员工资与津贴占项目总经费的百分比从1999年的47.16%上升到2003年的72.73%，4年间增长了25.57%（见表2）。据了解，USGS整个系统的情况大致也是如此。
表2 东部地区中心矿产资源组人员工资与津贴占项目总经费的百分比
四、对我国地质调查项目管理的启示
USGS十分重视以地质工作中长期规划为依据，发布年度地调项目指南，实行严格的层层专家论证立项制度，自下而上、自上而下论证编制地质调查年度计划和项目计划，确立项目计划。再由被批准的基层工作人员编制项目内容及预算，经地区中心专业部门负责人批准后实施。在经费预算监督制度方面，实行立项预算审查，项目批准后，编制预算并经审批后实施。每月提交财务报告，年度实行预结算，项目完成后按项目决算，并实行项目审计制度。例如，国家地质填图项目由5个州的5名专家组成审查委员会，并且每年换两人，3年换一届。在科学论证和严格审查（技术审查与经济审查一套班子，严格以定额为依据）基础上，依靠整个社会和地质单位的高度诚信制度保障，USGS主要采用委托、计划等方式选择项目承担单位。对照我国国家地质工作的实际，尤其是地质调查项目管理的现状，USGS这种项目计划安排上严格以规划为依据、项目立项论证时间充分科学等经验给我们不少启示，值得我们学习借鉴。
1.以经济社会发展需求为导向，科学制定全国地质工作中长期规划，为项目计划安排提供依据
我国地质工作要认真贯彻落实“两个更加，两个服务”的方针，在项目安排和部署上要严格以规划为依据，将地质工作年度计划和项目计划安排与地质工作中长期规划紧密结合起来；围绕地方经济建设发展需要，进一步扩大与地方合作领域，制订中央与地方合作项目计划和合作经费预算计划。在这方面，USGS重视社会对地质工作的需求，主动促进地质成果社会化服务：设立专门联络机构与政府部门、国会、联邦专业委员会、企业和社会公众建立长期稳定联系，及时了解地质工作需求；以公开出版发行、电视及报刊新闻媒体宣传、成果发布会等多种形式，大力宣传普及地质科学和信息成果；严格按照地质工作规划安排年度项目计划、发布立项指南、进行项目立项的科学论证等做法，值得我们学习借鉴。
2.进一步完善大调查项目立项论证管理，建立计划项目专门委员会和项目库，科学滚动安排好项目计划
公益性地质工作具有基础性、超前性和长期性等共同特征，因此，这类项目立项论证管理具有较强的借鉴意义。从USGS项目安排来看，有如下一些特点。一是项目的立项论证时间充分、周期较长。项目的立项论证从当年的3月一直到第二年的10月份，立项论证周期历时一年半，跨两个年度提前开展项目的立项论证工作，如2003年开始论证的是2005年新上项目计划。二是项目的工作周期较长、连续性强，国家级项目整合力度较大。项目的工作周期大多数为3～5年的滚动项目，联邦一级只列29个大计划项目，多数为续作项目（大约85%为续作项目，15%为新上项目），并且每个计划项目都有专门的委员会。三是项目论证专家代表面广泛，能充分考虑社会各方面对地质工作的需求。USGS项目论证既有USGS的专家，又有地区中心、联邦政府部门其他单位的科学家，论证采用上下结合方式，科学合理。相比之下，目前我国地质调查项目立项论证时间较仓促，没有系统的项目库作支撑。为此，建议建立各种类型的项目库（包括资源与环境领域、中央与地方合作项目等），搞好社会需求的跟踪调研，及时补充更新进库新上项目，提高项目选择性；延长项目论证时间，提前一个年度或一年半开展项目指南的发布、项目计划和预算编制，使项目论证工作具有充分的时间保证；建立中央有关部门、国土资源部、中国地质调查局、大区中心、地方政府、科研院所和大学等多方面成员组成项目论证专家库，提高论证专家的代表性；建立计划项目专门委员会，分层次对新上项目进行严格的专门审查；加强项目的集成和成果的集成工作。
3.按照社会主义市场经济体制要求，尊重地质工作规律和特点，采用多种方式科学选择项目承担单位
公益性地质工作具有超前性、科研与调查相结合的特点，工作的区域性和专业性强，需要一支具有较强专业知识、丰富工作经验和资料积累、相对稳定的专门队伍。从美国等大多数国家地调机构的项目安排运作来看，基本上都是在多级科学论证基础上，综合专家论证结果，考虑申请单位的特长和资质等因素，实行委托、计划等方式选择项目承担单位。从理论和实践看，我国的公益性地质工作必须由一支精干稳定的队伍来承担，根据项目的不同类别和性质，在科学论证择优选择的基础上，主要采用委托、计划方式确立项目承担单位，但要积极探索部分劳务工程（如钻探、实验测试等）项目的招投标等方式，积极引入市场竞争机制。
4.进一步加强公益性地质队伍建设，开展公益性地质队伍人力资源战略研究
公益性地质工作需要有一支相对稳定的专业队伍来保障其工作任务的完成和成果的质量。美国的公益性地质工作之所以能够在国内外发挥重要作用，得益于USGS长期有一支高素质相对稳定的专业队伍，并且能够根据形势的发展变化，科学制定人力资源战略，注重人才队伍的培养和接替，及时调整队伍专业结构；在吸引人才方面还采用了设立国家研究基金，在全国招聘地质、生物、地下水等专业的博士后来USGS工作。我国近几年地质大调查的实践也充分证明：凡是那些人员素质高且相对稳定的队伍，地质大调查任务就完成得好。目前，我国正处于公益性地质队伍建设的关键时期，建议中国地质调查局开展公益性地质调查队伍人力资源开发战略专题研究，分析了解社会经济发展对地质工作的需求及地质人才素质和人才结构的要求，系统调查分析我国公益性地质队伍的现状及存在的问题，借鉴国外公益性地质队伍建设人力资源开发战略经验，为公益性地质队伍建设提供人力资源保障决策建议。
5.科学划分中央与地方地调工作的事权，加大地方对公益性地质工作经费投入力度
USGS与地方政府合作研究经费占其总经费的1%左右。在USGS的国家地质填图合作计划中，每年总经费2850万美元，其中拿出600万美元，与各州地调机构按照1:1的匹配比例开展州合作填图，仅此一项，各州政府每年就必须拿出相应的600万美元资金。根据我们调查的美国几个州地调机构来看，人均年工作经费大约在7万～9万美元，大部分工作经费来自地方政府。按此标准推算，各州地调队伍年均工作费用大约在1亿美元左右，其中，地方政府出资开展的公益性地质工作经费至少在5000万美元以上。相比之下，我国地方政府出资开展的公益性地质工作经费比例较小，即使是地方与中央拼盘开展的公益性地质工作经费实际上也存在难以保障的现象。为此，必须合理、科学划分中央与地方地调工作的范围、职责，搞好中央与地方合作项目规划安排，加大地方政府对公益性地质工作经费的投入力度。
作者简介
[1]姚华军，中国地质调查局发展研究中心副主任，研究员。
[2]尤孝才，中国地质调查局发展研究中心财务处处长，研究员。