法律分析：(一)两种行为当事人不同。国有土地使用权出让行为的当事人，一方是作为土地所有者代表的市、县人民政府土地管理部门等，另一方是土地使用者。土地使用权转让行为的当事人双方都是土地使用者。
(二)两种行为的标的不同。国有土地使用权出让行为的标的有两个特征，一是出让土地使用权的地块面积大，二是土地使用权让渡期限长，而土地使用权转让者所涉及地块的面积和让渡期限一般低于前者。
法律依据：《划拨土地使用权管理暂行办法》 第六条 符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门批准，其土地使用权可以转让、出租、抵押： (一)土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人(二)领有国有土地使用证(三)具有合法的地上建筑物、其他附着物产权证明(四)依照《条例》和本办法规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府交付土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。