在《明实录》中就有“国初旧制,山东、辽东原系一省”的记载。当然,这一“隶属”关系是有其特殊性的。明朝开国之初曾继承了元朝的行省制度,但随着新生的明帝国渐趋稳定,明太祖朱元璋便对行省制进行了改革。明初改行省为承宣布政使司,负责民政,接受中央六部的管理。
后又增设提刑按察使司、都指挥使司两个与承宣布政使司平级的机构,分别掌握一省的监察司法和军事权力,接受刑部、兵部和五军都督府的管理。三司分属不同的系统,责权明确,互相牵制。
因为明人有使用古称的传统,所以尽管朝廷改行省为承宣布政使司,但人们习惯上还是称之为某某省。
除了三司制外,明代又有独创的地方守、巡道之制,道介于省与府州之间。分守道属于布政司,负责民政;分巡道属于按察司,负责司法。
每一省都有若干分守道与分巡道,但是因分守道和分巡道分属于布政和按察两个系统,所以每个省的若干分守道与分巡道的辖区有重叠,也有交错,只有数目大体相当,这是守、巡道之制在创立之初便有意为之的事情,目的是双重管理,使它们相互牵制,利于地方稳定。
明初辽宁地区因战乱导致地广人稀,尤其是汉人极少,且北元太尉纳哈出率领二十万元军盘踞东北,对该地区造成了很大的威胁。朱元璋曾说:“辽左之地,朕以其地早寒,土旷人稀,不欲建置劳民,但立卫以兵戍之。”由此可以看出,辽东地区比较特殊,不适宜建省,所以明朝转而在该地设置大量统属于辽东都指挥使司的卫所,起到管理开发与加强军事的双重作用。
明朝卫所制下,一卫有兵5600人,一个千户所有兵1120人。军人及其家属别立军籍,世代为兵,与受行政系统管理的民籍截然不同。卫所分布在全国各地,手中掌握着大量属于军事系统的土地,这些土地由卫所分配给军籍人员耕种。卫所制的最高领导机构在外为前文提到的都指挥使司,在内则为中央的五军都督府。