中国古代号称“皇权不下县”。这个所谓的“皇权不下县”实际上是皇粮不下县。中国古代一个县里能拿朝廷俸禄的人一般只有这么几个人。即县令（知县）、县丞、县尉、主簿、县教育、县训导、巡检、典史。其中，县丞在宋朝才出现，县尉在元朝后就不设了。
那么一个县里要正常开展工作，仅仅这么几个人是肯定玩不转的，那么怎么办呢？县官得自己掏腰包找帮手。也就是所谓的三班衙役。具体又有内班与外班之分：内班是在衙内服役，如门子、侍役之类；外班又有壮班、皂班、快班等“三班”以及粮差、仵作之类。衙役也有定额编制。如清代大兴县衙役定额为：门子2人，皂隶16人，马夫12人，禁卒8人，轿夫与伞扇夫7人，灯夫4人，库卒4人，仓夫4人，民壮50人。
但实际上的衙役数量，都大大超过了编制。一般来说，一名正式衙役，手下往往有三四名“白役”。通常，小县有衙役数百人，大县有上千人甚至数千人。据清代曾任四川巴县知县的刘衡记载，他到巴县上任时，衙役竟有7000人之多。这些人没有品级，不拿朝廷俸禄，统统都得从县官的俸禄里分出钱来给衙役们开工资。
当然，按照明朝官员一个月7石白米来看，养这么衙役简直是不可能的，那么怎么办呢？明朝官员的办法是收粮的时候，临壶一脚，撒到地上的算火耗，归县官自己所有，只有这样才能勉强度日。到了清朝，县官一年的俸禄仅有40两银子，养衙役同样是靠各种火耗。
当然，白役是不给钱的，那么这些人靠什么活呢？他们的主要收入来自陋规。多数衙役的规费，属于书吏和衙役分享。只要派差，就能得到规费或贿赂(例如，一桩杀人案，从勘查现场到审结案件，各种规费可达数万钱)。
衙役办差向当事人收取的车费驴费鞋袜费和饭费茶水钱都属于“正常收费”，只是不准借机勒索敲诈。捕役由于发案不规律，没有案件时就没有额外收入，所以主要从娼妓户和宰牲户收取陋规。这样以来，小地方的捕役，缺乏规费来源而生活像乞丐，但大城市的捕役，则规费花样繁多而十分滋润。有的衙役，这种陋规收入一年甚至有数千上万两银子的进项。