主要是法国和英国都希望自己在这方面拥有绝对的话语权。
1845、1848和1849年,英美法三国,分别在上海设立租界,其中美国的性质并不算租界,只是美国商人购买土地,并没有逼迫上海道台给他政治特权。三国租界设立后,最初采取的是“分设租界、共同管理”的模式,成立工部局(市政委员会)。
在当时,英国最有话语权,美国也但愿当配角,但是法国这个国家非常自负,法国人的国民性格特别高傲。在任何国际事务上,法国都觉得自己必须是拥有独立话语权。
1850年,中国爆发了太平天国运动;1853南,太平军攻占南京,建都于此,中国国内的战乱,波及到了上海周边。就在1856~1860年,第二次鸦片战争又发生了。而这一时期,英法两国联系紧密,虽然表面亲密,但私底下也有很多摩擦。
在1853~1862年期间,租界趁机扩地,为此要修改《土地章程》;为了维持治安,要设立巡捕房(警察局),在征税等多个方面,法国与英美的意见发生冲突。三方的矛盾由此爆发。
1862年4月,在没通告英美两国的情况下,爱棠宣布成立全部由法国人组成的“筹防公局”,随后改名公董局,性质相当于工部局。这是法租界分出去,由法国单独管理的标志事件。次年,英美将他们租界,改名“公共租界”,上海两大租界并存的局面,由此形成。