政府组织这只“看得见的手”，具有以强制力为后盾的统治地位和政治权威。它通过征税、许可和禁令等强制性的制度规定和手段，甚至合法地使用暴力手段，进行政治统治与社会管理、规制与引导活动对私人追逐自我利益的行为进行必要约束，以保证社会公共秩序的生成和稳固，并行使保护个人生命、自由和财产的职责。
亚当·斯密认为政府的义务共有三项：“保护社会免受其他独立社会的侵犯；保护社会上各个人免受其他的侵害或压迫；出于公益目的建设并维持某些公共事业及某些公共设施”。这说明即使在最坏的意义上，政府也是社会当中“必不可少的邪恶”。在积极的意义上，政府被视为社会公共利益的最主要代表者，能够有效解决公共产品与
公共服务中普遍存在的问题：搭便车与不合作。它凭借自身对社会公共事务管理资源的合法性垄断地位，对社会资源进行权威性的分配，以国家权力主体的身份组织公共物品和公共服务的生产和提供，履行对公共事务进行管理的职能，进而支配和影响社会公共利益的实现。市场被誉为“看不见的手”，它通过内部的供求、价格、竞争和风险等机制对
市场经济主体的行为进行调节，调节生产和流通，调控市场运行。一方面，市场供求关系引起产品和要素市场价格的变动，影响和引导经济资源的流动，实现资源在社会各部门、地区、行为主体之间的优化配置和组合；另一方面，为了寻求经济利益，市场经济行为主体相互之间展开竞争，按照优胜劣汰的法则来决定经济利益在主体间的分配，使行为主体的活动与市场竞争状况直接联系起来，从而间接地调节市场的运行，对资源配置产生影响。人们普遍认为，市场机制是人类繁荣、社会进步的基础。在
亚里士多德看来，对公共事务的治理来说：“凡是属于最多数人的“西学中源说”常常是最少受人照顾的事物，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物，对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物。”传统观点认为，公共事务若交由私人通过市场化策略进行处理，将出现公共牧地的悲剧———公共性受到损害，并导致公共利益的流失。因此，只有依靠强有力的中央集权，或者进行彻底的私有化，才能化解公共事物的悲剧。然而，现代多中心治理理论突破了这种非政府即私人的思路，在多中心治理的理论视野下，市场和政府一样，都是公共事物治理的有效主体和制度安排，依靠多个相互独立的行为单位而不是单一的政府来生产和提供公共物品，充分考虑和发挥了市场机制回应性强、效率高的特点，促进了公共物品供给质量、效率和回应性的提高。公民社会是指由自由的公民和
社会组织机构自愿组成的社会，被称为政府、市场之外增进社会公共利益的“第三只手”，其核心主体是旨在维护和促进自身利益或价值的以自发秩序形成的民间社会组织，包括公民的志愿性团体、利益集团、各种协会组织以及
非政府组织等。公民社会组织是社会公共利益的促进者，正如弗雷德里克森所认为的，“公共既是一种理念也是一种能力。如果我们把公共等同于政府，我们事实上限制了人民参与公共事务的能力。作为一种理念，公共意味着所有的人们，为了公共的利益，而不是出于个人的或者家庭的目的才走到一起来。作为一种能力，公共意味着为了公共的利益而在一起工作的一种积极的、获取充分信息的能力。在许多情况下，这样的行动都是通过政府而进行的，但并不是所有的行动都要通过政府的。志愿者协会、非营利组织、公司都是公共的表现形式”。公民社会作为拥有共同旨趣、利益需求的公民个体间的联结纽带，把分散的个体组织成为相互依赖的群体，将民间分散的、个人利益诉求聚合为共同利益诉求，在自治层面上有效履行着对大量社会公共事务的治理职能，如提供公共产品和服务、影响公共政策的制定与实施等，以求克服搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑，取得协同而持久的共同利益。越来越多的事实说明，公民社会组织已成为公共治理中一支独立而强大的力量，在公共事务的诸多领域发挥着不可替代的作用，且远远超越了以往拾遗补缺的角色定位。综上所述，政府拥有对权力资源进行配置的强制力，市场凭借市场机制配置和组合经济资源，公民社会以公民的自组织通过自我治理满足公共需求。政府、市场与公民社会可视为三种制度安排，它们有其各自独特的行动资源及行动逻辑。