当前我国政治体制改革的滞后严重制约着政府职能的转变与市场经济体制的建设.我们认为当前实现政府职能转变和建设公共服务型政府,必须推进以建设民主政治为目标的政府管理体制改革.这方面发达国家有着许多成熟的经验,他山之石,可以攻玉,借鉴和学习他国的经验,可以使我们改革少走弯路.下面我们介绍美国基层民主政治的一个案例——加州里弗塞德市市政管理体制及其对我国政府改革的启示.
一,里弗赛德市议会——经理制的模式——美国基层民主自治的一个案例
里弗塞德是美国加州南部的一个拥有25万人口的中小城市.1953年该市根据新的城市宪章引进了议会——经理制.在这一体制下,议会制订城市法律和大政方针,市经理则行使城市日常行政管理权.美国这一城市管理体制产生于20世纪初,1908年美国弗吉尼亚州的一个小城市斯汤顿市任命了一位总经理来指导该市的工作,成为这一体制的发端.当时这一体制就被人们欢呼为"市政改革的最新号角".目前美国大约有2500个城市实行这一体制,加州最为普及,其98%的城市都实行这一体制.
里弗赛德市政府结构,产生及各自职责.
里弗赛德市议会——经理制模式的政府架构由下表可以看出:市议会和市长是由选民选举产生的,市经理则是由市议会任命的日常事务管理人员,他(或她)直接领导市各行政部门.
里弗赛德市政府议会,市长和市经理的产生及职责:
(一)市议会,市议会由各个选区4年交叉任期选举产生的7个成员组成.每个议员分别从具有3万多人口的选区中直接选举产生.那7个议员并不是同时换届的,这是为了保持议会成员的相对稳定性.作为立法机构,市议会制定法律并且确定管理城市许多活动的政策.议会接受来自市长,市经理,各种委员会和专门委员会以及公众对特定立法的建议.每一次立法都要听取和考虑来自市民和组织的评论.议会通过年度预算并批准预算中的每一项资金支出.公共工程的规划和计划书由市议会批准.
市议会任命市经理,市律师,市书记员以及市民委员会和专门委员会的各成员.议会从其成员中挑选出一个代理市长,在市长的缺席的情况下主持市议会会议.
市议会常设委员会:市议会划分为社区服务与青年,发展,金融,政府事务,公共安全,运输和设施服务/土地使用/能源开发等7个委员会,创立这7个委员会旨在审议和分析城市政策和项目.每个委员会有3个议员参加,每个议员主持一个委员会并供职于其他两个,但市议会常设委员会只是市议会的咨询机构而不是决策机构,市决策机构是由7个议员组成的市议会.所有委员会定期举行会议,时间和地点列在每周市会议议事日程表上.所有会议都向公众开放.
市议会是通过条例,决议和动议三个不同层次的会议行使市政管理的决策权的.
条例是由市宪章授权的议会制定的法律.条例对城市辖区的个人规定了总的和持久的规划.条例由市议会会议提出但须经过二读并在第二次会议上通过.通过后公开发表并在最后通过后30天生效.一项条例只能由随后的条例废除或修正.
通过的决议可以表明议会的政策或指导特定类型的程序或行政行动.它只需要一读通过,可能被随后的决议所改变.
动议通常表明对一项程序或行政行动的多数同意.动议通常用于处理议程上的事务.当议会不准备采取明确的行动或当需要进一步的研究或信息时,即在决策的条件不成熟时,议会可以把事情交给个人或小组研究.议会可以要求在将来议会会议上对研究进行汇报.
可见,即使是市议会的决策,也有条例,决议和动议三个层次之分,它们在市里决策活动中起着不同的作用.市里重大行政决策通常是由多数同意的行政动议进行的.这就意味着如果市政府决定某项市里大事,只要通过简单多数表决即可.
(二)市长:市长是市议会所有会议的主持官员,并在所有的进程中都有发言权.一般说来市长并不投票.但除了紧急状态或创议条例外,市长可以通过公告要求市议会在将来的会议上重新考虑任何事项.此外,在议会投票相等的情况下,市长可以投下打破平局的决定性一票.市长是从全市范围内选举产生,每届任期4年.
市长的职责包括:解释政策,规划和市政府需要人民做些什么;通知人民政府或规划方面任何重大的改变;在所有政策和公共关系事务上向市议会提出建议.
(三)市经理:由市议会任命的市经理是城市的首席行政官.他通过控制和引导市各部门实施法律和执行议会的政策.通过使用包括规划,财政计划和实施,人事管理和种种自动化体系在内的现代商业方式进行城市事务管理.此外,市经理会在立法,金融事务,资金改进和其他城市政策等方面向市议会提出建议.
二,里弗赛德市议会—经理制运作的若干特点
作为美国基层政府的一种组织形式,里弗赛德市议会—经理制的运作方式有着若干鲜明的特点:
(一)立法行政,两权合一.众所周知,美国政府分为三个层级,即联邦政府,州政府和地方政府(包括市政府).美国联邦政府实行的是立法,行政和司法三权分立,州政府的结构亦大抵如此.
然而,作为美国基层政府的市政府与联邦政府三权分立的模式迥然不同.该市政府与设在该市的11家法院不存在任何人事或财政方面的关系.当地的法院法官是由加州律师协会推荐并由州长任命的,法院是以县(里弗赛德县)为单位处理法律事宜的,其经费由州政府提供.而联邦法院则由联邦政府负责,与州和地方政府没有任何关系.从中可以看到美国司法体制不存在任何地方保护主义得以产生的财政或人事基础.从中也可以看出作为一个基层政府,里弗赛德市是不具备司法权的.
但是,里弗赛德市市政府体制并不是简单拷贝美国联邦政府三权分立的政治体制.这反映在里弗赛德市议会—经理制的政府体制与联邦政府是迥然不同的.所谓市议会—经理体制,简单地说就是作为立法机构的市议会制定法律并且对市政府大政方针进行决策,而城市的日常行政事务管理权则由市议会聘用的首席行政官——市经理行使.在这里,立法权和行政权是统一的,表现在两个方面.一是市议会本身不仅是立法机构,有权制订对城市辖区内的个人规定的总和和持久的行为准则的条例,而且是市政府的决策机构,有权决定市里的任何重大事项,包括公共工程,批准预算等等.二是虽然市议会不直接管理城市的日常事务,但市政府日常事务管理者市经理由其聘用并对其负责表明,市议会还是要对市政府日常经营管理负最后责任的.
作为美国基层政府,里弗赛德市议会——经理制是一种立法权和行政决策权相统一的体制.这一组织形式有着合理的依据:首先是基层政府处理事务毕竟与联邦政府有着范围上的不同.美国全国有宪法和联邦法律,州有州宪法和州法律,而这些宪法和法律是基层政府首先必须遵守的.这样留给基层政府——市政府——为其辖区制定法律的余地显然比较有限.因此,由选民选举产生的市议会不仅可以为辖区制定法律,也有时间和精力对市政管理的任何重大事务行使决策权.由于法院系统不在市政府职责范围之内,市政府体制不简单拷贝联邦政府模式就成为合乎逻辑的事情.
(二)地方政府,高度自治.美国政治制度的一个基本特征是权力高度分散.美国是一个由50个州组成的联邦制国家,美国联邦制的一个特点是除了联邦宪法明确赋予联邦政府的权力外,其他一切权力均由各州享有.但美国各州则实行单一制,从理论上说州以下的市县等基层政府都是州政府的代理机构,州议会有权解散或合并任何一个地方政府.但实际上,地方政府一般都十分稳定,不会随便变动.联邦,州和地方政府都是由选民选举产生的,具有自身职责范围内的权力,并直接对选民负责.只有直接对选民负责的政府才能做到高度自治.一个由上级任命,听命于上级的政府并对上级负责的政府是无法保证地方自治的.
地方自治决定了美国基层政府有权在自己的范围内处理事项.根据里弗赛德市长加利福尼亚大学政治学教授罗纳德·洛维里奇的介绍,市政府主要有两项职能:一是向全市市民提供公共服务;一是管理冲突,即在城市辖区内发生矛盾冲突时,政府要想方设法加以解决.具体来讲就是:(一)规划.制订城市发展的总体规划,指导城市未来的发展.(二)发展.里市政府从来不进行投资并拥有经营性企业.政府对经济发展采取的措施是:经济发展部门利用税收优惠吸引和留住任何能使资源利用最大化而使总成本最小化的企业.城市再开发部门采取刺激措施鼓励企业增长.该部门管理着总数达7000英亩的5个再开发项目区,并在这5个区内通过提供贷款,建筑改进的补助和为抵消土地获得和开发费用相关的成本的财产税补偿.劳动力培训,市政府通过与里弗赛德县劳动力开发中心和里市社区学院的协作,帮助雇主招募雇员,工作筛选和培训.
(三)公共设施.市政府拥有水,电,公园与娱乐,图书馆,博物馆,污水处理,城市机场等公共设施,这些设施大都不能赢利或不应赢利,属于公共服务范畴.市政府拥有这些公共设施就是为了更好地为市民提供服务,建立一个服务设施齐全和适宜居住的环境.市政府在这些部门发挥作用显然是弥补了市场经济的不足.需要指出的是:在美国加州,大部分水电设施都已经私有化了,但里市依然拥有水电公共设施,当地官员把它作为该市的优势之一.因为该市电费要比投资者拥有的公司平均低30%至60%,而水费比邻近辖区平均低50%.这种较为低廉的水电费自然有利于吸引投资者和外来人口,并降低当地市民的生活费用.(四)公共安全.维护治安和公共安全是市政府责无旁贷的义务,警察和消防是里市政府提供服务的重要内容之一.在该市2642名公务人员中,60%是警察和火警.可见,警察和消防部门在美国城市政府中占有着极为重要的地位.凡是有公众聚会的地方,就有几个警察在场维持秩序,防止出现意外安全情况.
当然,说美国里弗赛德市政府高度自治,并不意味着美国联邦政府和加州政府完全不能介入当地事务.如果该市出现动乱,重大灾害或事故,加州政府就有权宣布该市处于紧急状态而直接介入处理,甚至联邦政府也有权介入.在日常情况下,该市确有权处理自身的事务的.
(三)民选议员,地位平等.作为民意代表的7个市议会议员之间的政治地位完全平等,他们之间并未有谁是第一第二甚至也没有资历深浅的区别.这是因为每个议员都是由有3万多人口的选区选民直接选举出来的,都是3万多市民的民意代表,他们理当具有平等的代表权.里弗赛德市议会一切重大事项都必须由市议会议员投票决定,主持会议的市长也没有最终的拍板权,任何一个议员也不具有这权力.里弗赛德市议会多数决定的制度是民主制度的要求,同时这套体制也确实能够保证多数决定的民主原则.这种多数决定的议会体制显然要优于强调第一把手具有最终拍板的体制,尽管根据多数做出决定的议会也会犯错误.但根据多数进行决策的体制一般说来能够更多的发挥多数人的才干和智慧,因而是一种科学合理的制度安排.
(四)决策执行,相对分离.在里弗赛德市议会—经理制的政府体制内,市政府重大事务决策权属于议会,市议会向全体市民负责.而市政府的执行—政府日常事务则由市议会聘任的市经理负责.这就是决策与执行相分离的政府体制.
这种决策与执行相分离的体制的首要特征是政府决策权与执行权分属两套班子所有.民选议会负责全市重大事务,对全市重大事务以投票表决方式行使决策权.但市议会本身则不负责市政府的日常管理工作,市政府日常管理工作则由市经理具体负责.而市经理则对市议会负责.一言以蔽之,市议会是决策者,市经理是执行者.这里应该注意的是:一是市经理有权在自己职责范围内处理政府日常事务,而不必事事请示市议会;二是市经理虽由市议会聘任,市经理必须执行市议会的决策,但市议员个人却不是市经理的顶头上司,无权对市经理日常工作发号施令;三是市议会有权随时解聘市经理.
决策与执行相对分离的市政府制度是一种较为合理的政府制度,有利于政府内部的合理分工,市议会与市经理分别在决策与执行两个领域内各司其职,政府职能也实现了社会化的分工.这样,市议会有时间倾听选民意见,集中精力对全市重大事务进行思考和决策,而市经理则可以集中精力解决市政府面临的众多日常事务.
(五)民主科学,并行不悖.现代政府体制必须做到科学与民主两个方面兼顾//
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