土地储备制度，是伴随土地使用制度改革出现的新事物。以往，收购与储备是联系在一起的，称为收购储备。几年来，通过实施土地收购储备，在规范和培育土地市场、增强政府对土地的计划供应和调控能力，合理用地、保证城市规划实施，加快旧城改造，盘活土地资产方面发挥了很大的作用，土地储备制度，已经成为调控土地市场的重要抓手。2007年11月19日，国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布了《关于印发 ＜土地储备管理办法＞的通知》（国土资发[2007]277号），《土地储备管理办法》是首个全国性的关于土地储备方面的规范性文件，它的出台必将对完善土地储备制度、加强土地宏观调控发挥重要作用。
一、土地储备制度的发展沿革
从西方国家的经验来看，建立土地储备制度，有利于政府有效控制城市土地利用的规模和结构，实现土地资源的可持续利用，有利于政府对房地产市场的宏观调控，使房地产业的发展与城市经济发展相适应。以瑞典与荷兰的 “土地银行”为例，通过对土地进行购买、储备和出让的运作，实现国家对土地和房产市场的控制。“土地银行”在运作上，分为购买土地、储备土地和出让土地三个环节。首先，市政当局从分散的土地所有者手中购买土地，从而拥有大量的待开发土地。如瑞典的斯德哥尔摩市政当局曾一度拥有该市周边两倍于市区的土地面积，其中大多数用地是几十年前仅以农地或相当于农地的价格购得的。巨大的土地储备，使斯德哥尔摩市能以更有秩序、更有效率的方式快速发展，并实现了以合理价位为居民提供大量住宅的目标。荷兰在20世纪70年代，超过80%的开发商的土地来自各城市市政当局的“土地银行”。第二个环节是储备土地。政府从土地所有者手中购得土地后，并不立即出让而是储备一段时间。一方面，为了让储备的土地升值；另一方面，出让出去的土地只是“土地银行”中小部分已进行了前期开发的土地，大部分还未详细规划好的土地需要储备起来以备未来之需，而且其中开发条件还不成熟的农地也需要继续投入使用。通常政府购入的土地与出让的土地在量上保持一定的比率。 对于那些已规划好准备投入市场的土地，政府一般是先搞好前期开发，如平整土地、修路、铺人行道，建设好供水、排污等公共市政设施，甚至包括公园和绿地，然后再将这些土地出租或出售。最后一个环节是出让土地。根据城市建设用地的需要，政府将那些经过一段时间的储备，并已完成前期开发的熟地，分期分批地推向市场。由于土地的购买、规划和开发需要多种技能，“土地银行”计划的实施，一般由政府所属的专门机构或政府控制的土地发展公司来执行。如瑞典斯德哥尔摩市政当局的不动产委员会的主要职责即是负责物色合适的土地，确定购买土地的范围，与土地所有者协商地价；负责筹集和使用购地资金，监督管理待开发土地的平整、修路等前期开发过程；为较大的市政项目选择开发商，以及规划落实城市住宅的分布与数量等。
我国土地收购储备制度的初衷主要是政府收购市场上 “没人要”的土地，等市场需要或“有人要”的时候再把地推向市场，对土地市场实施调控。1996年，上海市成立了我国第一家土地储备机构——土地发展中心，随后杭州、厦门、南京、青岛、广州、郑州等大中城市也先后成立了土地储备机构。2001年4月，国务院发布了《关于加强国有土地资产管理的通知》（国发[2001]15号，以下简称15号文件），明确要求“有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度”后，全国大部分城市都开始建立土地储备机构，推行土地储备制度。 至今全国已有2000多个市、县相继实行了土地储备制度。目前，我国土地收购储备主要有三种模式，即政府主导型、市场主导型、行政主导与市场引导相结合型。
（1）以上海为代表的市场主导型模式。土地收购储备机构根据自己的收购计划和政府的要求，通过与被收购单位协商，确定土地收购价格或者约定土地收益分成，按照约定由土地收购储备机构支付收购金，取得土地并按现行规定办理土地过户手续。储备机构取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套，对易于转让的储备土地由土地管理部门出让给新的用地者。
（2）以杭州为代表的政府主导型模式。土地收购储备的范围由政府行政法规规定，规定范围内的土地统一由储备机构根据计划进行收购、储备、开发，政府根据用地需求采取招标、拍卖方式对储备土地实行统一出让。
（3）以武汉为代表的行政指导与市场引导相结合的模式。 土地收购储备与划拨土地交易许可制度相结合，采取选择性收购。划拨土地进入市场必须经过交易许可，符合规划和供地计划的土地，可以被土地储备机构收购，也可以在土地有形市场公开交易，通过市场方式形成价格。
土地收购储备制度对政府有效控制土地、实现房地产市场的宏观调控发挥了重要作用，但由于土地储备制度是一项新兴的制度，在运行中也出现了一些不容忽视的问题，主要是有些地方的储备机构收购的不再是“没人要”的土地，而是黄金地段。个别地区的土地收购储备机构代表政府统筹征地事宜，甚至低价征收、高价售出，剥夺了原土地使用者的合法权益，使土地储备制度备受质疑。 而且，土地收购储备动用大量资金，目前基本是靠银行贷款解决，当地价波动，收购储备土地无法及时变现时将面临巨大的金融风险。更严重的是，目前个别地方政府通过土地收购储备，掌握土地权力的同时也间接掌握了财政权力和货币权力，影响中央宏观调控政策的执行。2001年，15号文件对土地储备和交易制度提出了原则性的指导意见，即“市、县人民政府可划出部分土地收益用于收购土地，金融机构要依法提供信贷支持”。 土地巨大的资产价值和土地收购储备过程中产生的巨大增值收益，以及土地收购储备法律制度的缺失，使土地收购储备制度在推进中的负面作用也日益趋显。
2006年，国土资源部开始酝酿制定《土地储备管理办法》（以下简称《办法》）和《国有土地使用权交易管理办法》。经过一年多的努力，2007年11月19日，国土资源部、财政部和中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》。2008年出台的国务院3号文件对土地储备制度再次提出要求：储备建设用地必须符合规划、计划，并将现有未利用的建设用地优先纳入储备。储备土地出让前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律经济关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置土地。土地前期开发要引入市场机制，按照有关规定，通过公开招标方式选择实施单位。经过前期开发的土地，依法由市、县人民政府国土资源部门统一组织出让。
二、《办法》的主要内容
《办法》共七章三十条，明确规定了土地储备的概念和土地储备机构、土地储备的规划和计划管理、储备的范围和程序、储备土地的开发和利用、储备土地的供应以及土地储备资金管理等内容。
（一）明确土地储备的概念和土地储备机构的定位
《办法》规定，土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立法人资格、隶属于国土资源管理部门、统一承担本行政区域内土地储备工作的事业单位。将土地储备的功能定位为实施调控，通过有计划的适时适量供应土地，控制土地供应总量、结构和时序，增强政府调控土地市场的能力。
（二）合理界定土地产权，供应 “净地”
合理界定土地产权是土地储备的一个重要环节。毛地（地上存在需要拆除的建筑物、构筑物等设施的土地）出让涉及的法律关系复杂，还涉及土地使用权收回、出让与《房屋拆迁条例》规定的拆迁程序等衔接问题。同时，出让后拆迁和开发也往往容易出现纠纷。而净地则是拆迁后进行了必要的前期开发，实现了“七通一平”或“五通一平”，具备了供应条件的土地。在“拆迁难、融资难”的背景下，出让“净地”更符合大多数开发商的要求。《办法》规定土地储备的程序是先行依法收回土地使用权，并给予被拆迁人合理补偿，然后对土地进行再配置。而且，土地储备机构应对储备土地特别是依法征收的农村集体建设用地纳入储备后进行必要的前期开发，使之具备供应条件，政府供应“净地”，理清了土地产权管理，有利于防止土地闲置和囤积土地行为的发生。
（三）规范土地储备资金管理
土地储备需要大量资金，资金的运作也存在着巨大的风险。 为防范风险，《办法》对土地储备资金的管理进行了严格的规范。《办法》明确规定，土地储备资金收支管理严格执行《土地储备资金财务管理暂行办法》，土地储备资金实行专款专用、分账核算，实行预决算管理。在财政资金不足的情况下，需要开展融资活动，涉及银行贷款的，土地储备机构向银行等金融机构申请的贷款应为担保贷款，其中抵押贷款必须具有合法的土地使用证；申请贷款的土地储备机构必须满足商业银行及其他金融机构的贷款要求。土地储备机构举借的贷款规模，应当与年度土地储备计划、土地储备资金项目预算相衔接，并报经同级财政部门批准，不得超计划、超规模贷款。土地储备贷款应实行专款专用、封闭管理，不得挪用。同时规定，各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。 土地储备机构不得以任何形式为第三方提供担保。
三、土地储备制度实施中应当注意的问题
（一）土地储备不能与民争利
土地储备是政府的行为，土地储备机构是政府机构，政府实施土地储备的目的是为了调控市场、平抑地价，而不是囤积土地，坐地待涨。 这次《办法》将土地储备的范围限定在存量的土地，防止一些政府将大量农用地甚至是基本农田征用、转用后储备起来，经营城市，经营土地。同时，为防止地方政府储备土地的闲置，对依法办理农用地转用、土地征收后的土地，纳入土地储备满两年未供应的，在下达下一年度农用地转用计划时将扣减相应的指标。土地储备制度应该是利民的制度，不可也不应该与民争利。
（二）多渠道融资，解决资金瓶颈
目前土地储备资金的投入渠道主要是财政支持，由政府设立国有土地收益基金，从国有土地有偿使用收入中安排土地收购储备的支出，用于土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及前期土地开发等。其次就是信贷渠道，向银行办理抵押担保贷款。但土地储备仍然存在融资渠道单一、土地储备资金投入不足的问题。因此，土地储备机构除政府拨款、银行贷款除外，可以探索开辟新的筹资渠道。如厦门市创立的土地基金制度，将与土地有关的收入集中纳入统一的专项土地基金，实行收支两条线管理，解决了土地储备资金的来源问题。
（三）将土地储备与闲置土地的处置有机结合
土地储备定位为通过有计划地适时适量的供应土地，控制土地供应的总量、结构和时序，实现国家对土地市场的宏观调控。在土地储备时，一方面要优先储备闲置、空闲和低效利用的土地；另一方面，土地储备量也不能太大，在储备土地出让时，要考虑土地市场的运行情况，有度有序地进行放量供应。