第3个回答 2008-12-27
一、政府行为失范的深层原因
所谓失范最早是由迪尔凯姆在1897 年发表的《论自杀》中提出来的。他认为,当社会结构急剧变化时,社会体系各个部分因为变化速率不同而丧失原有的一体化,结果传统的规范失效,新旧价值观念冲突,人们陷入无规则的混乱状态,战争、经济危机和意想不到的经济繁荣都会导致一体化的破坏,许多人难以适应这种状态,就会产生离轨行为。
政府行为失范从行为学的角度来看,是由于该行为的主客体不规范所造成的。从制度方面看,是由体制内和体制外两方面的综合因素所引发的。首先表现为体制转轨过程中的政府的双重身份。转轨时期,作为改革主体的政府具有双重身份:一方面,政府是旧制度的供给者,为了维护它的既得利益与计划体制中“包办一切”的职能,政府可能成为原有利益格局与原有体制的维护者;另一方面,政府作为制度创新的主体,肩负着领导构建新的市场经济体制、社会文化体制与政治体制的重任。无疑,政府的双重身份直接导致了政府行为的某些不规范性。
其次,政府“经济人”角色导致的“寻租”行为。政府作为公共利益的代表,其行为目标与社会公共利益是一致的。然而,政府本身又是由各种机构与政府官员所组成的,无论是政府机构还是其官员,都有自己的既得利益与行为目标,他们是“经济人”而不是“道德人”。政府作为“经济人”,一方面不断利用权力加强对社会资源的控制;另一方面与私营部门的利益结合十分紧密,在市场经济中为追求效用的最大化而行动。布坎南认为,只要政府行动主要限于(即使不是全部限于)保护个人权利、人身和财产并实施自愿议订的私人合同,那么,市场过程就支配经济行为,并且保证出现的任何经济租金将因竞争性的进入而消失。但这种“标准化政府行为”理论是一种理论抽象,现实生活中的政府行为很难是标准化的。政府行为范围的扩大既有自身的原因,如追求租金最大化,也有外在的原因,如对管制的需求,还有一般选民对公共品的需求。萨缪尔森认为,许多物品都具有私有和公用特点,每一个消费者都愿强调公用成分,为私人消费寻求公家的补贴。因此,人们会经常希望政府提供多于“恰当”数量的公用物品。
政府在提供公共品或服务的过程中,采用什么方式也是是否产生设租寻租活动的一个重要环节。如政府既可以指定某些私营企业提供公共品或服务,也可以通过市场公开招标来选择某些企业提供公共品或服务。前者往往与关系、私下交易联系在一起,因而容易形成设租寻租关系;而后者是政府公开在市场上选择公共品的经营者,一般不易形成设租寻租关系。只要有国家干预和国有经济,任何国家都不可避免地存在寻租问题。寻租规模尽管与国家活动的范围和国有经济的大小有关,但不一定是一种正比关系。如经济约束机制、权力约束机制、监督制约机制及其效率都将对寻租活动产生重要影响。
再次,缺乏权力制衡与监督机制。在市场经济条件下,政府决策的正确与否取决于决策手段的科学化、决策信息的全面性和准确性、决策过程的非利益取向等。这其中,尤其重要的前提是,必须以充分可靠、全面准确的市场信息为依据。然而,由于现代市场经济的复杂性和多变性,政府决策的复杂性、政府机构的低效与“经济人”行为,无形中增加了政府对信息的全面掌握和分析处理的难度。在大多数情况下,政府都是在不完全掌握信息或信息失真状态下进行决策的,这就很容易导致决策失误。此外,在政策执行的博弈过程中,由于中央政府与地方政府分权的利益差别,地方政府为了从中央政府获得更多的利益,会导致“上有政策,下有对策”的现象发生,这对市场经济的运行产生负效应。并且,从发达市场经济国家的经验来看,政府行为的方式、力度和时机因信息的多变性与时效性而难以把握,造成政府行为失范,在某种程度上给经济运行带来不稳定的因素。这其中隐含的深层原因还有行政性分权缺乏制衡监督机制这种制度保障,所造成的后果是政府对下放给企业的权力进行截留,形成了地区间的封锁。地方政府置全局与长期利益于不顾,削弱了中央政府的宏观调控效能。政府行为失范,降低了政府推进改革的能力。
二、当前我国政府行为面临的挑战
目前,我国社会的转型是一个由传统社会向现代社会的转变过程,其中包含着政治现代化的过程,还面临着加速发展的问题,许多社会的、经济的,包括公众的个人问题还须靠政府以解决。同时,我国是一个以公有制为主体的社会主义国家,政府有责任管理数额巨大的国有资产,使其不流失,增值增效,这与发达国家有巨大的差别。我国的社会主义市场经济体制处于初创阶段,政府不仅有弥补市场不足的责任,而且还有防止市场失效的责任。更重要的是,我国政府必须培育市场经济体制,建立市场规则,规范市场行为,完善市场运行机制。而西方发达国家则已经有了比较成熟的市场经济体制,从这个意义上来讲,我国政府的任务更加艰巨。
我国政府在计划经济体制下形成了高度集中的全能政府模式。虽然这种模式在当时的经济政治条件下,对我国社会主义经济发展曾经起过重要的历史作用,然而,随着经济规模的日益扩大和经济联系的日益广泛,用集中统一的计划来指导日益复杂的经济活动变得越来越难以奏效。这种传统的高度集中的计划经济体制的缺陷逐渐暴露出来,已不能适应发展生产力的要求。要推动经济的持续、健康发展,必须对这种体制进行根本性改革。
当前,我国正处于转型时期,国家和社会关系还处于重塑之中,社会民间的力量还远未达到有效制衡政府力量的程度,再加上我国现有的公共决策机制尚不完善,这些都使得在政策制定的过程中公众参与的程度不高。公众参与可以帮助克服决策者试图按照自己的价值偏好和利益要求认定政府政策的消极倾向,使广大民众的需求和利益从根本上得以保障。由于我国不同于西方国情的特殊情况,我国政府的行为模式的选择应具有特殊性。根据党的十五大强调的转变政府职能的要求,要建立完善的同社会主义市场经济运行发展要求相适应的政府行政职能体系。世界银行在《变革世界中的政府》中提出,一个有效政府应具有五项职能:一是建立法律基础;二是保持非扭曲的政府环境,保持宏观经济稳定;三是投资于基本的社会服务和基础设施;四是保护承受力差的阶层;五是保护环境。在转型期和变革中的中国社会,政府职能比西方发达国家的政府职能要多一些,但不能沿用过去全能政府的行为模式。我国政府要适应从传统的计划经济向社会主义市场经济转变的需要,并随着社会主义市场经济的发展而转变职能。
三、转型期我国政府行为规范化建设的相关对策
为实现和保证政府行为的规范化,以减少政府行政管理活动中的失范行为,确保政府形象的廉洁、公正、高效,可从以下几方面考虑:
第一,加强政府行为的服务性。政府是为社会需要、社会利益而存在的,它必须为促进社会的发展和进步服务,为满足社会日益增长的物质和文化需求服务。因此,政府行政在理论上不能仅仅是单纯的管理型行政,更应当是满足社会和公众需求的服务型行政。但是,受传统计划经济体制的影响,政府行政范式的最突出特征是“命令与服从”,社会的各个主体都被锁定在政府规定的社会位置上,很难进行社会流动。这样,权力主体没有意识到自己的权力所在,自然也不会对政府提出正当而合理的要求,而与此同时,政府却最大限度地行使其权力,恰恰忽视了权力主体的权力。正因为如此,这种政府行政范式最终演变为管制型的行政。
我国的政府行政离不开国际公共行政发展的宏观背景和时代特殊性,更何况我国政府本身就是“全心全意为人民服务”的政府,尤其在当前社会转型时期,市场经济在呼唤政府改变干预经济方式的同时,也要求政府从管制行政到服务行政的转变,这表明了政府行为的公民取向,政府应切实树立服务意识,提高服务效率,从而达到“小政府、大服务”的理想状态。
第二,倡导政府行为的有限性。公共管理理论认为,政府职能的实现是以政府能力为基础的,缺乏有效能力的政府即使在法律上具有广泛的职能,实际上也不会真正有所作为。由于政府所赖以建立的权力资源、信息资源、人力资源的限制,政府的能力必定是有限,它不能承担无限的政府职能。所以,转型时期的政府应尽快走出全能行政的误区,将自己定位于有限政府,做到有所为有所不为,并理性地提升政府能力。
我国过去长期在权力高度集中的经济政治体制下运行,政府行政取代了社会自治,政府通过计划手段干预和操纵社会生活的一切领域。这种方式,极大地抑制了社会主体的积极性和创造性,导致行政效率低下,并且由于权力过分集中,缺乏制约和监督,滋生了较为严重的官僚主义和大量腐败现象。公共行政的科学化,必然要求政府职能从“全能政府”向“有限政府”转变,从原有的“包揽一切”转变为“做市场不能做的事情”,包括提供市场不愿提供的公共产品和公共服务,保护市场竞争中的弱者等。改变过去由政府单方面行使权力解决社会问题的治理方式,致力于政府与市场、政府与企业、政府与社会之间互动状态的构建与实现,使政府真正成为掌舵者而不是划桨的“舵手”和“监管人”,从而达到政府行为的优化。
第三,加强政府行为的法制性。从人治社会逐步过渡到法治社会,实现依法治国,这是当代中国社会转型的必然选择。而这种过渡的成功与否,关键在于依法行政的实现程度。党的十五大把依法治国提到了“党领导人民治理国家的基本方略”的高度,特别强调“一切政府机关都必须依法行政”。就政府的治国手段而言,政策和法律都是重要的手段。改革开放以前,我国行政机关主要依政策行政,即政府以政策为主要手段对国家事务和社会公共事务进行管理,政府的行政行为建立在政策的基础之上。当政策与法律发生冲突时,法律服从政策。而现代行政是依法行政,即政府以法律为主要手段对国家事务和社会公共事务进行管理,政府的行政行为以法律为根据。依法行政并不排斥政策的作用,而只是要求政策不能违背法律,一旦与法律相抵触,必须依法办事。它一方面规定各级行政机关及其工作人员必须依据宪法和法律所赋予的职责权限,在法律许可的职权范围内,对公共事务依法进行有效的管理;另一方面通过法制对行政行为的合法性进行监督,并采取措施防止违法行为的发生,对不合法行为通过司法程序予以处理。可见,只有实施依法行政,才能为政府行为提供合法性资源。同时,还要协调好各种形式的监督,构建包括人大、政协、社团、新闻舆论监督在内的以人民利益为标准的监督体系。同时,应拓宽监督范围,加大事前监督、事中监督的力度,力求防患于未然。尤其应加强人大对政府的询问和质询制度。还应确立监督权威,保障监督效果。
第四,加强政府行为的责任性。在社会主义条件下,政府行政的宗旨在于为公民服务。但是一段时期以来,政府权力的滥用现象比比皆是。这实际上是政府责任缺位的一种表现。传统的行政是免责行政,即政府机关不仅在政治上不对公民负责,而且在法律上也不对公民承担任何责任。对于公民而言,遭受不法或不当行政行为侵害的唯一救济措施,便是通过申诉、上访、上告等方式请求纠正,至于由此而遭受的利益损失,则根本得不到补偿。随着社会转型和民主政治的发展,现代行政逐渐演进为责任行政,即政府机关及其工作人员依法行使行政权力管理公共事务时,相应地必须承担公共责任。如果行政机关工作人员违反了行政法或刑法,就必须受到行政处分或刑事制裁;如果政府机关不法或不当行为侵犯了公民的人身财产利益,就必须负赔偿责任。
总之,在政府行政管理中必须逐步建立和健全行政责任制度,如行政组织责任制、行政法律责任制、行政首长负责制、行政岗位责任制和行政责任追究制等,明确政府行政机关及其工作人员的权利、职责和义务,约束其行政行为,增强其行政责任感和使命感,依法惩罚不规范的行为,提高行政效率,更好地为人民服务,这也是实现政府行为规范化的重要一环。本回答被提问者采纳