长期以来，在庞大的政府机关和事业单位工作人员中，有一个处于模糊地带的群体：编外人员。他们遍布政府机关、法院、检察院、媒体、学校等单位，以科教文卫领域的事业单位中人数为最多。 在就业日益困难的现实中，编外人员挤进了那些福利优厚、社会地位高的单位，收入稳定，令人羡慕；但在单位内部，与那些生存在体制内、享受体制带来的完整福利待遇的人而言，他们又相对较难获得权力资源，政治、经济上的待遇都不及正式员工，一些人甚至有被视为“二等公民”的感觉。 在一些单位内部，这种类似“双轨”的用工导致了同工却不同酬的状况——有的单位甚至用一份编制内员工的钱去养活三到四个编外人员。 在一些拥有正式编制的单位管理者眼中，编外人员是“外人”，没有“编内人”忠诚、可靠。
一些政府机关，在加强保密教育时，公开规定“保密要害部门的涉密岗位和保密要害部位不得使用聘用的编外人员”。 “编外人员”这一群体，因人事制度的变通性改革而诞生，而他们的命运，也将与改革的深化紧密联系在一起。 生存状态 长期以来，在庞大的政府机关和事业单位工作人员中，有一个处于模糊地带的群体：编外人员。他们一方面有着事业单位工作人员体面的社会地位，另一方面这种“体制外”的身份，又给他们带来了难言的尴尬。 北京某部委下属事业单位人事主管告诉记者：“从待遇上看，理论上说，编内编外是完全不同的。工资标准、福利标准都执行不同的规定。这点在退休后的待遇就会更明显。而在实际上，很多单位因为工作需要，特别是混合使用不同编制人员的单位，往往把待遇搞成一样，以利于调动员工积极性，但这只是单位自己的搞法，单位的政策稍微一变，可以轻易地就改变这种状况。而且，如果你想调动到另一个事业单位，你的企业编制肯定就不行了。当然，现在事业单位也搞聘用制，是签合同的。但不管怎么说，人事局管的就是事业编制的人员及他们的待遇(包括退休员工)。” 这样的情况在事业单位中比比皆是。
清华大学公共管理学院教授杨燕绥表示：现在事业单位跟企业养老金之间比较有两个不协调。第一，事业单位人员不交养老金，工作40年，将来退休怎么也有20年，工作期间不缴费，退休去领养老金，这总是不公平的。第二就是身份壁垒，大家都是工作人员，“编内”和“编外”养老金差距这么大，这也是不公平的。
由此可见，编制实质上就是铁饭碗，是退休之后的一种保障。针对这种情况，目前国家也出台了相关措施，正在进一步改革事业单位养老金，逐步使之与企业并轨。若能够斩断编制背后的利益关系，真正做到“同工同酬”，人们的编制情结也自然会淡化。 解决方案 加快推进现有事业单位人员编制管理改革可以选择以下两个方案： 一是逐步取消事业单位人员编制管理制度。这是一个制度性的改革方案。这需要解放思想，改变传统思维模式，对事业单位的财政供养体制从以“养人为主”逐步变为以“养事为主”，人员规模不与“编制”挂钩，而与“事业”挂钩。