节度使在中晚唐时期是一个令皇宫畏惧的官职，这一官职的最早记载出现于贞观年间，它极可能是唐太宗李世民亲手创设的。《全唐文》中收有一篇题为《可汗山铭》的文章，其中记载了一件事：“圣唐大使右武卫大将军慕容宝、节度副使朝散大夫任雅相等肃奉明诏，册授大单于真珠毗伽可汗嫡嗣为肆叶护可汗”。这个振天威册名王的事件发生在贞观十三年(639年)，里面明确提到了节度副使这个官职名称。《旧唐书·职官志二》中则有一个段可以与之相佐证的记载：“凡亲王总戎曰元帅，文武官总统者则曰总管;以奉使言之，则曰节度使，有大使、副使、判官。”可见，节度大使与节度副使在贞观中期应该已经同时存在。
李世民创设节度使的本意是指军事上的“节制调度”，也就是在有军事战守需要时因事而设。毕竟大唐军务繁忙，要征战的对象和要防守的边镇都太多，李世民纵然喜欢亲力亲为也分身乏术，为了加强统兵将帅的权威，便在他们“受命之日，赐之旌节谓之节度使，使得以专制军事”。也由此可见，节度使最初只是一种带使持节的使职官而不是职事官，这两者之间有着极大的区别。职事官是在政典和职官志中有编制、有品秩的常设官，而使职官则不在编制之内、不被赋予官级品秩，都是属于因事而设的临时性差遣，类似于今天的巡视组组长、专案组组长，巡视完了、案子破了，组长的头衔也就拿掉了。
所以节度使在李世民的时代，说的好听点是给你一个钦差身份，方便你开展工作。说的不好听点，就是抓你去出差，临时给一个办事员的称号。毕竟李世民的领导水平是相当高超的，不会干让下属做大的蠢事，节度使在他手掌里只能做温顺的小绵羊。而且唐朝建立初时的军制也让节度使毫无上下其手的机会，这是极为重要的制度保障。
唐初军制是军事政令与军事执行相互独立，由尚书省兵部掌管军事政令的制定，中央卫府及东宫率府则统领折冲府负责军事行动的执行。在这种军权体制下，不论是什么人被赐为节度使，都很难从上层获取军事指挥之外的权力。那么节度使在领兵时有没有机会从底层培植势力呢?在唐初府兵制度下，靠自下而上拉帮结派慢慢攒能量的路，也同样是行不通的。
“府兵之置，居无事时耕于野，其番上者，宿卫京师而已。若四方有事，则命将以出;事解辄罢，兵散于府，将归于朝。故土不失业，而将帅无握兵之重，所以防微杜渐、绝祸乱之也”。在唐朝前期，府兵制有均田制作为保障，府兵不仅能分到一定数量的田地，还不用缴纳租庸调，他们对朝廷的安排是满意的，不具备跟朝廷对着干的动机。所以唐朝初年是铁打的军府，铁打的府兵，唯有将帅节度使是有事出征、事罢归朝的流水过客，不存在发展为藩镇的机会和土壤。
节度使的常设化和固定化始于唐睿宗景云年间(710-712年)，景云元年薛仁贵之子薛讷被任命为幽州镇守、经略节度大使。景云二年贺拔延嗣被任命为凉州都督、河西节度使。自薛讷和贺拔延嗣之后，在诸镇设置节度使成为唐朝的定例，并在唐玄宗开元年间形成朔方、河东、范阳、平卢、河西、陇右、剑南、安西、北庭、岭南十道节度使之制。与节度使常设化同时期发生的事情，则是唐朝均田制和府兵制的相继衰落瓦解。
均田制是府兵制的经济基础，但是均田制很快就遇到人口暴增和土地兼并的严重问题。武德年间(618年-626年)唐朝全国户数只有200多万，而在天宝年间(742年-756年)则猛增为900多万户。当时唐朝全国土地虽然因垦荒也有所增加，但是由于出现土地大规模兼并，能用于均田分配的土地数量反而大大减少。于是出现了大量均田农户的破产逃亡，这种情况在唐高宗永徽年间(650-655)就已经发生。面对“豪富兼并，贫者失业”的状况，虽然唐高宗数次下诏禁止土地买卖以遏制兼并，但土地交易却在唐高宗的一次次调控中变得一次比一次活跃。到了武则天圣历二年(699年)，均田制更是衰败到“天下户口，亡逃过半”的地步。