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劳动力转移、城市化和城乡就业
上海社会科学院经济研究所 黄建富
摘要：我国城市化滞后的一个重要标志是城乡之间的经济差距，而造成这一差距的原因是我国实行了对劳动力流动的行政性干预。由于非市场因素的干扰，农村劳动力难以真正融入城市生活，而城市劳动力相应获得了非竞争性的经济利益。计划经济下城市化模式的选择具有一定的合理性，但由此造成的城市化滞后也同样给经济带来了深远的影响。因此，我国当务之急是要让最需要市场机制调节和引导的城市化领域发挥其基础性作用。
经典的城市化道路是一个第二产业、第三产业不断聚集、人口由农业人口向非农业人口不断转移的过程。我国的城市化与经典模式有所不同，计划经济时代的重工业发展战略以及转轨时期对城市化进程的管制使我国的城市化极其明显的蒙上了“计划色彩”，一方面农村劳动力在向城市迁移的过程碰到了重重阻碍，另一方面城市劳动力由于政府的保护获得了种种非市场化的经济利益。本文认为，城乡经济差距是我国当前城市化滞后的一个重要标志，而我国对城市化进程的行政干预又是导致极其悬殊的城乡经济差距的主要原因。因此，以市场化手段推进我国城乡劳动力的自由流动，以城市化推进农村劳动力的转移、以农村劳动力的转移推进城市化，将对我国城市化进程将具有重要意义。
一、农村劳动力的转移与城市化的滞后
经济学界对我国城市化的进程一直存在着争论。归纳起来，主要有以下几种意见：
1、相对于非农产业，城市化滞后。根据钱纳里的世界标准模型，工业化率为37.9%时，城市化率就应该达到65.8%。而我国1971年时的工业化水平就达到这一标准，但当时的城市化率只有17.3%。实际上，到1999年我国的城市化率也才只有30.9% 。
2、相对于经济发展水平，城市化水平基本相适应。世界银行在《1998年世界发展指数》一书中认为，当人均GDP在1000—1500美元时，城市化率应在30—40%之间 。我国当前人均GDP为800美元左右，城市化率30.9%
）。可见，相对于经济发展水平，我国的城市化率基本相适应，甚至还有点略显超前。
3、从一定时期的城市化进展来讲，城市化速度偏慢。“当城市化率达25%时，按照S曲线理论，此时城市化该处于加速发展阶段”，其增长速度一般为10—18%。而我国1987年的城市化率就已经达到25％，到1996城市化率也只有29.37%，年增长率仅仅为1.49% 。
4、相对于农业发展水平，城市化超前。城市化可能性指标，即农业人均提供商品粮能供养的人口，可以作为一个城市化水平的标志。同样根据钱纳里的有关理论，当城市化率介于28%至50%之间时，相应的城市化可能性指标是25人至40人。而实际上我国1999年只有2.29人。
由上可见，对我国城市化水平的判断，不同角度有不同的理解，所得出的结论也大不一样。笔者认为，城乡经济差距实际上也是衡量一个国家城市化滞后与否的一个重要标准，因为城市化的滞后或超前都可以通过劳动力的流动来慰平城乡经济差距，从而达到城乡协调发展的目标。城乡劳动力的流动所依据的主要是经济差距、预期经济收益。因此，在考虑到一个国家合理城乡差距的前提下，分析一个国家的城乡经济差距，即可对这个国家城市化滞后或超前作出正确的判断。 一般情况下，城乡经济差距越大，城市化就越滞后；反之反是。
为此，笔者借用一些学者对我国城乡居民可支配收入相对差距的研究成果，来考察我国的城市化进程。根据我国现行的统计调查，我国“农村居民家庭人均纯收入”是指农村居民的总收入在扣除从事生产和非生产经营费用支出、交纳税款和上缴集体费用后的余额。这种统计与国家通行的人均可支配收入统计基本一致。但我国《中国统计年鉴》中的“城镇居民家庭可支配收入”是指家庭中能用于安排日常生活的实际现金收入的收入。显然，这儿有一个问题，即我国城镇居民所享受的社会福利如住房、公费医疗等等都没有计入城镇居民可支配这一项。而我国的实际情况是，这两项收入折算成现金的话，数额相当庞大。因此，简单地用《中国统计年鉴》公布的“城镇居民家庭可支配收入”与“农村居民家庭人均纯收入”比较，所得出的结论就会大大低估我国城乡居民人均可支配收入的实际差距。
为准确测算我国城乡居民人均可支配收入相对差距，有学者另设计了一套方案（张国，2000年）。即先用“可支配收入=消费+储蓄+自有资金直接投资”测算出城乡居民人均可支配收入，再计算城乡居民人均可支配收入相对差距。用这种方法测算出来的情况是，1997年、1996年、1995年我国城乡居民人均可支配收入相对差距3.75倍、3.87倍和4.25倍 。与世界上绝大数国家工业化过程中城乡居民人均可支配收入相对差距的1.5—2倍相比，我国城乡居民人均可支配收入相对差距是明显偏大的。
那么，我国的城乡居民合理的差距应是多少呢？根据市场平等的要求，城乡居民人均可支配收入相对差距等于或接近城乡居民人均创造的国内生产总值相对差距。用某年城乡居民人均创造的国内生产总值相对差距除以城乡居民人均可支配收入相对差距，就可以求得这一年城乡居民人均可支配收入相对差距市场合理性所占比例，进而可求出城乡居民可支配收入相对差距非市场合理性所占比例。用这种方法测算出来的1997年、1996年、1995年我国城乡居民人均可支配收入的差距的市场合理性成份分别为72.3%、71.8%，68.9%。也就是说，这儿非市场合理性分别达到了27.7%、28.2%、31.1% 。
可见，我国的收入分配不均包括城乡经济差距是很大的。很明显，城市部门对农村部门存在着用非市场化的手段侵犯农村部门利益的现象，因为这么大的经济差距，仅仅从市场经济角度找原因是难以令人信服的。如，发达国家在城市化的过程中，城市化与工业化同步推进，农村劳动力可以自由转移，不存在城乡差别。发展中国家在发展初期一般会存在着一种二元经济现象，因为发展中国家为了保护幼稚的民族工业，快速实现工业化，大多数要人为地压低利息率、外汇汇率和农产品价格，促进城市和工业的发展。但是，发展中国家的城市工业在发展起来之后，在市场机制的调节下，工农业间工资水平的差异拉动农村剩余劳动力向工业部门流动，直到工农业均衡发展为止。
在我国建国后的五十多年里，农村劳动力在向城市转移的过程中，都必须迈过“农转非”这个门槛。而要做到这一点相当不易。1958年，全国人大常委会通过并颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，拉开了全面运用户籍管理控制人口迁移的序幕。户籍制度辅以教育制度、粮油制度、劳动用工制度、社会福利制度，把城市人口和农村人口截然分割开来。1977年11月国务院批转的《公安部关于处理户口迁移的规定》中，进一步明确指出：“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。虽然总体来看，政府限制劳动力流动的措施出现了松动，但是还处于低层次，主要是以开放城乡间经济交流、积极引导农村工业化与小城镇结合为主要特征。
可见，我国城乡间经济差距的扩大是必然与政府对劳动力的流动实行严格控制有关的。而正是这种对劳动力流动的非市场干预，才导致了我国当今城乡经济差距的长期持久扩大，也才造成了我国现今城市化的滞后。
二、城市劳动力的“岗位特权”与城市化的滞后
对农村劳动力流入城市实行严格控制，原因可能是多方面的。如城市基础设施超负荷运行、犯罪率上升、环境污染严重等等。但实际上，对城市失业率上升的担忧才是主要原因。农村劳动力在城市的就业，对流入城市的经济促进作用是无可置疑的，因为劳动力的流入本身就代表了一种廉价资源。城市劳动力在缺少竞争的情况下，既可以拿到工资又可以得以享受政府相关规章制度规定的各种福利，必然会从总体上得到超经济的收益。这种超经济收益虽然本质上是由于农村劳动力难以参与竞争带来的，但从现象来看是由于城市劳动力的工作即岗位带来的，因而也可以把这种收益称之为“岗位特权”。笔者认为，现实生活中绝大多数“特权”本质就是一种收益，这种收益是可以用货币来衡量的。
城市劳动力的这种“岗位特权”给我国的城市化进程带来了深远的影响。改革开放前，城镇企事业单位的就业人员及其家属可以充分享受到较高的就业、较高的补贴和较高的工资。有学者认为，那时的工资是所谓的“低工资”。对此，笔者并不苟同，因为那时一般中等收入职工的收入已经相当于至少五个农业劳动力的收入了，怎么还能说这是低工资呢？这种对城市职工的保护，必然会使城市劳动力丧失动力机制，降低其劳动力资源的产出。城市职工高收入与经济效益的低下同时发生，所带来的恶果便是城市经济活力的丧失、缺少经济积累。于是城市基础设施的兴建也就丧失了起码的经济基础，城市化进程也就必然受到了影响。
1978年以来的改革是渐进的，并以“增量”改革为特征。因而在80年代，当农村劳动力向城市大量涌入时，城市职工有着强大的国有企业的保护，所受的冲击感觉并不明显。但90年代以来，随着国有企业减员增效、破产力度的加大，城市失业问题严重起来。城市失业是一个政治敏感性很强的问题，许多地方开始设置城市最低收入保障线、实施“再就业工程”，还采取措施严格限制农村劳动力在城市的就业。一句话，出于对城市职工的充分就业考虑，政府再次举起了“有形之手”。
限制农村劳动力的政策效果是值得商榷的。因为这样做本质上是在把一个远为复杂的问题简单化了。外来人口的增长和城市失业率的上升是同时发生的，但它们之间却不存在明确的因果关系。一项关于城市失业率的跨行业研究发现，城市失业率与外来人口流入之间并没有显著的正相关关系。有较高外来人口流入率的城市，如上海、广州和深圳，失业率反而较低。另外，失业率较高的城市可能拥有较低的外来人口流入率。在微观层次上，下岗主要发生在微利或亏损企业，而这些企业是较少雇佣外来劳动力的。经济结构的调整使城市职工面临着结构性失业看似有一种道理。但是笔者发现，以上海为例，在“产业调整”中，城市职工从诸如纺织业转到其它职业应该比农民从农业转向城市就业要容易得多。但300万外来劳动力在上海找到了工作，而有着政府种种关照的数十万本地下岗工人却在大叹“找不到工作”。
城市失业率的上升在很大程度上是对农村和城市居民实施不同制度造成的。其主要依据是由制度决定的城市职工高工资和过高的福利，是造成城市本地劳动力成本过高的主要原因。上海社会科学院90年代未曾进行一项大规模的调查，结果发现，企业用于本地劳动力的支出，包括货币工资奖金、养老保险、医疗保险、职工住房及其它福利，大约是用于外来劳动力支出的两倍。如果再进一步把本地工人划分为“专业人员”、“职员”、“个体户”、“体力劳动者”等类别，那么就可以发现，本地的体力劳动者与外来的体力劳动者的收入差别在各个类别中最大，而上海本地个体户并不比外来个体户有任何优势 。
这种收入上的差别很显然是不能用人力资本和生产效率的差别来解释的。城市工资率可以分解成两个部分：1）竞争工资率。它通过劳动力市场的需求—供给关系来决定，可以用具有相同质量的外来劳动力的工资率来衡量；2）代表城市工作权力或者城市特权的工资率。这种由制度安排决定的城市高工资的代价是失业率的上升。总的说来，我国要素市场的改革滞后于产品市场的改革，城乡分割的制度安排在改革中并未受到根本触动。在这种情况下，城市的那些劳动力密集型企业，往往不能通过降低“外生力量”决定的城市职工工资成本，而只能通过少雇或不雇本地劳动力，多雇外来劳动力的途径来降低成本。这恐怕是有关部门始料不及的。
当前，有些城市正在通过向雇佣外来劳动力的企业征收“再就业基金”的办法鼓励企业少用外来劳动力，多用本地劳动力。这种做法同样不可取，因为这样做的实际效果可能是迫使一部分城市劳动密集型企业破产（如纺织业和建筑业），或者迫使更多的企业采用资本密集型的生产技术，从而减少对劳动力的需求。
三、城市化模式与就业机会创造
一般来讲，在城市发展的初级阶段，工业化从供给角度为城市化所需的各类需求，如劳动力的非农化转移、日常生活用品等，提供了动力，此时工业化速度超过了城市化；而当城市发展到一定阶段后，城市化的需求越来越多样化，工业化的供给已经无法满足城市化的需求了，此时第三产业在需求中的比例将趋于上升，城市化又会超过工业化。由此可以推理，工业化初期的大量农业劳动力将进入尚处于由粗放式工业所推动的第二产业；当工业化达到一定程度后，工业的资本有机构成不断提高，此时城市的第三产业又充当了就业的主要渠道。
我国建国之初，为了抵制外来侵略的威胁，国家把与国防密集相关的重工业放到了经济建设的首位。重工业的发展有两个特点，第一资本有机构成高，所需资金量大；第二吸纳的就业人口少。资金的供应可以通过工农产品“剪刀差”予以强制保证，农村劳动力对城市的涌入则通过户籍制度予以强制截断。
以重工业为核心的城市化模式直接延缓了我国城市化的进程。从世界上主要发达国家的情况来看，农村剩余劳动力向城市的转移基本上都是发生在工业外延型增长向内涵型转变之前。工业规模急剧扩大，需要的劳动力大量增加，为农村剩余劳动力向城市工业的转移提供了机会。当经济增长由外延型向内涵型转变的时候，社会中的大部分人口已经进入了城市，大部分劳动力已经在工业中就业。而我国的实际情况是，在从50年代到80年代初最为典型的外延型工业化阶段中，农村剩余劳动力向工业的转移是与重工业中技术、资本对劳动力的排挤同时发生的。这样，我国农村剩余劳动力的转移就失去了方向。
1978以后，我国的工业发展方向进行了重大转变，开始从重工业转向轻工业。本来这是我国重新加快城市化步伐的一次契机，城市化的方针应作适当的调整。但是我国仍然坚持原先不适当的城市化方针，使我国再一次丧失了城市化大发展的机遇。
1980年，全国城市规划工作会议把“严格控制大城市 规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”定为城市发展的总方针。这是一条注重乡村城市化的方针，所带来的直接后果便是我国大城市的严重滞后。从世界范围来看，大城市的发展速度快于小城市是城市化发展过程中的一个普遍现象。据统计，从1900—1980年间，世界上100万—250万人的城市人口增长了19倍，而同期50万人以下的中小城市人口仅增长了5倍；再比如，1980年以来，全世界200万人以上的城市人口增长速度已是1964—1980年的6.37倍 。然而在我国，大城市的发展却呈现出明显的慢于中小城镇的现象。我国50万人以上的大城市人口比重由1978年的63.2%下降到1996年的49.6%。1978年我国全国城市数为193个，到1996年已经增加到666个，而其中特大城市只由13个增加到34个，结构比由6.8%下降到5.1%；大城市由27个增加到44个，结构比由14%下降到6.6%；中等城市由60个增加到195个，结构比由31%降到29.3%；小城市由93个增加到393个，结构比由48.2%提高到59% 。
大城市的滞后，对农村劳动力的非农化转移带来了极其深远的影响。
首先，它直接影响了城市化进程。主要发达国家城镇体系随城市化水平变动的趋势是，在城市化起步阶段，大城市个数增加和人口增长对城市化的解释力分别达到10%和80%。当城市化进入加速阶段，大城市个数增加和人口增长的解释力分别为20%和60%，中等城市分别为8%和10%。此时大城市对城市化的贡献率每提高1%，就能使城市化水平提高0.35—0.41个百分点，而小城镇却只有0.003—0.005个百分点 。
我国从1987年开始进入城市化加速阶段后，大城市个数变动和人口增加对城市化的解释力只有9.1%和18.1%，而中小城市却分别达到了14.8%和22.7%、15.1%和20.2%。这种以中小城镇为主要动力的城市化选择，在随后近13年的时间内仅仅使我国的城市化提高了5.28个百分点。这说明我国的城市化方针是相当有效的，但另一方面也从反面验证了城市化过程中应以大城市推动城市化进程的正确性。
其次，它直接影响了第三产业的发展。第三产业的发展，一方面客观上要有一个硬件环境，即人口要相对集中，城镇化水平要提高，另一方面它与第二产业的质量也有关，因为只有第二产业发展到一定的基础才会引起对第三产业的有效需求。大城市的进入壁垒使我国的产业发展只能向小城镇和农村地区寻找拓展空间。结果，城市化水平难以提高，第二产业在经济上更多的表现为“三农”的延伸，而不是非农产业的聚集。
实际上，我国的城市化水平与第三产业呈低水平上的相适应关系，两者的落后互为因果。第三产业产值占GDP的30%稍多，低于同收入组别国家近20个百分点，而我国的城市化水平相对非农业水平也正好落后了20个百分点左右 。可见，我国的第三产业本来是可以通过城市化为20%的人口解决非农化问题的，但是正是由于城市化的滞后阻碍了这一进程。不少发展经济学家指出，在许多发展中国家，转移到城镇的农村劳动力能被现代工业部门吸纳的数量越来越少，大部分劳动力进入城市从事以商业、服务为主的第三产业（哈 特，1971）。这些行业市场需求广，资本和技术要求低，易于进入。我国第三产业长期以来一直落后，到2000年还只有北京和上海两个城市的第三产业超过第二产业产值。可见我国第三产业的落后是与我国农村劳动力大量滞留于农业有着密切的关系。
第三、它弱化了整个国民经济的质量，使农村劳动力的非农化转移失去了经济基础。
农业是一个受自然条件影响严重的部门，边际收益递减规律在这一部门中表现得也特别明显。我国的土地资源存量相当稀缺，人口占了世界人口的五分之一，而耕地却只占世界耕地的7%。因此，我国就农业论农业是找不到根本出路的，必须反弹瑟琶，“减少农民才能致富农民”。但是，我国要做到这一点关键是要加快城市化，一方面要让城市化大量吸纳农村剩余劳动力，另一方面对农业进行规模化经营。我国大城市自身的有限发展没有有效地大量吸纳农村劳动力，同时也没有自上而下地带动小城镇的发展，让小城镇成为农村人口脱离农业切入点。因而我国的农村人口只能大量滞留于乡村，使我国的农业和乡镇企业陷入了所谓的“低水平陷阱”，拖曳了整个国民经济的发展。
四、 以市场化手段加快城市步伐的政策建议
一、让市场的力量来调节城市规模。在社会主义市场经济体制下，资源配置主要由市场机制调节和引导，市场起着基础性作用。但是，长期以来，我国政府在城市化方面存在着严重的排斥和否定市场机制作用的倾向，规划城市规模、左右人口和资金等生产要素的流向就是一种最为明显的体现。这实际上形成了在最需要市场机制调节和引导的领域，市场机制却被排斥的局面。用城市规模方针规定城市的发展方向，牺牲了城市集聚效益的发挥，并产生了一定的负机能，制约了经济的发展。B希根期在1985年召开的由世界不少著名区域发展经济学家参加的学术讨论会中就指出：“多年来关于‘最优城市规模’的讨论似乎可以得出结论：并不存在最优规模问题……对城市规模中存在着门槛入口的论点也不如以前那样肯定……”（Higgings, 1988） 。世界城市发展的实践也证明，城市规模的变化很少按人们预期水平发展，一些远超所谓规模极限的都市仍然在扩大。
二、 加快淡化户籍制度的步伐。农业户口和非农业户口只能意味着这个家庭的产业是在什么部门，是从事农业的，还是从事非农业的，并不是说这个家庭的成员只能从事农业或非农业，并且终身不变。在计划经济时代以及改革的初期，政府出于当时经济体制、改革进程、人们承受力、社会稳定等需要，通过户籍制度把社会人为地分割成城乡两个不同的阶层，在一定程度上还是可以理解的。但是，现在改革越深入，这种制度对市场经济的发展阻碍作用也就越大了。我国流动人口所从事的工作多为传统经济部门，劳动收入低、强度大、环境差，多为城市居民所歧视并不愿从事的行业。但这种工作相对于农业，无论哪方面都有优势。
三、 组建农民持股的城建公司，大搞城市基础设施，逐步开放城市基础设施的服务价格。美国经济学家阿瑟·刘易斯在其著作《增长与波动》中谈到了经济周期与各国城市建筑兴建的一致性，并认为“建筑低潮的深度给我们带来了库兹涅茨周期的大萧条” ，1999年4期14--17页）。目前，世界经济处于库兹涅茨经济周期的上升初级阶段，我国在未来10—至20年之内尚会继续处于高速增长阶段。因而，可以初步判断我国的城市建设任务将十分艰巨。我国当前的城建公司绝大多数为国家控股，虽然其中大量工作人员为农民工，但是由于公司的内部人控制、工头们的层层盘剥，农民最后所得极少。因此，组建农民持股的城建公司，一方面可以充分调动他们的城建积极性，分享较多的经济利益，另一方面也可以推动城建的开展，打开城市的基础设施瓶颈，从而为他们自身步入城市生活创造条件。
四、 对城市职工的岗位权利进行补偿。当前当务之急是要建立一个统一的劳动力市场，促进劳动力的自由流动。而要做到这一点，关键是要根据Parato式的渐进改良方式，最大限度地降低城市现有劳动力形形式式的阻力。因此，笔者认为，一种可能的办法是支付给现有城市职工竞争性工资，但同时给予这批“利益受损者”适度的经济补偿。这样，公平因素引入劳动力市场后，城市职工的期望工资就会降低，从而增加城市就业，扩大城市产出。
五、 正确处理好迁移农民在农村的土地使用权，建立低限度的社会保障体系。农村劳动力在向城市迁移的过程中，由于他们很难获得与具有城市户籍劳动力同样的福利，因而当他们在城市遇到生活波折时，其基本生活就难以保障，由此就会引发一系列社会问题。1978年—1999年，我国农村向乡镇企业和城镇转移的农村劳动力大约有2.2亿，但80% 以上是兼业性转移。也就是说，这些人与土地保持着若即若离的联系，并没有真正意义上脱离土地。这与我国社会保障制度不健全、农村居民除了土地外根本没有其它有靠社会保障同样不无关系。土地是我国千百年来农村最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。在没有其它任何社会保障可以替代土地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进他们实际上无法融入的城市生活。因此，我们不能责怪农民对失去土地“与生俱来”的恐惧，当务之急是要为他们建立一种可以替代土地的社会保障体系。
对此，笔者提出几种可供选择的方案。近期来看，第一让农民让渡出土地使用权，并把其土地使用权折算成股份，使土地实现集约化规模化经营，农民则进入城市从事劳动密切型第二产业和低层次第三产业；第二为农民提供低限度的社会保障福利体系，彻底割断农民与土地的联系，让农民义无反顾地投入到城市的劳动力大军去。远期来看，我国要建立统一的城乡社会保障体系，以切实措施消除我国的工农差别、城乡差别。
（发表于《天津社会科学》2003年4月）
参考资料：上海社会科学院重点学科资料库