根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条处以罚款，罚款额为非法占用土地每平方米30元以下。这一法律条款中的“以下”是否包括“本数”?在《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》没有明确规定“以上”、“以下”、“以内”的适用范围的情况下，执法人员在案件查处时能否运用自由裁量权?是否可以引用《中华人民共和国民法通则》中对“以上”、“以下”的适用范围作出的有关规定来对其进行解释?宁强县国土资源局执法监察大队 刘长宏
答：首先，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十二条中的“以下”应否包括“本数”，对这一问题的解释不属于执法人员行政自由裁量权范围。因为行政自由裁量权，是指行政主体在法律规定的范围和幅度内，基于法律规定的目的和宗旨，自主判断事实与法律的最佳结合点，并具体作出或不作出具体行政行为的权力，它具有法定性、自主选择性、相对性等特点。行政处罚中，自由裁量权主要体现在以下4个方面：一是对事实要件认定的自由裁量。如：对当事人的行为性质认定酌情裁量，确认其行为是否违反行政监管秩序。二是判定情节轻重的自由裁量。法条中经常可见“根据不同情节”、“视情节严重”、“造成严重后果”等模糊语言来概括、规定，其本身没有明确的内涵和外延，又缺乏认定情节轻重的法定条件，具体理解和适用，只有听凭执法人员去判定。三是选择处罚的种类和幅度的自由裁量。如在对罚款数额的具体规定中，有的只规定了上限或下限，具体处以多少罚款，需由执法者根据情节轻重来确定。四是选择行为时限的自由裁量。有些法条规定行政相对人限期履行某种义务，却未具体规定履行的期限，在这种情况下，就必须根据客观情势运用自由裁量权对履行的期限作出明确、具体的规定。
其次，这一法律条款中的“以下”，应否包括“本数”，是需要由立法进一步明确的问题。《国务院办公厅关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（1993年3月3日国务院办公厅发布）明确规定：“凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释。”根据这一规定，这一法律条款中的“以下”，应否包括“本数”，应由国务院作出解释。
此外，“以上”、“以下”作为常用法律术语，在我国一些基本法律中已有明确界定，如《中华人民共和国民法通则》第一百五十五条规定“以上”、“以下”包括本数，《中华人民共和国刑法》第九十九条规定“以上”、“以下”、“以内”包括本数。从维护我国法制统一的原则出发，在《中华人民共和国土地管理法》没有对“以上”、“以下”作出特殊规定的情况下，应该认定为“以上”、“以下”包括本数。
上海政法学院 王文革
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