全国总工会关于推进工会改革和建设若干问题的意见（试行）
总工发（1997）26号
为了适应发展社会主义市场经济的新形势、新任务，在改革发展稳定的大局中充分发挥工会的作用，现就工会改革和建设的若干问题提出如下意见。
一、认清形势和任务，积极推进工会改革和建设
（1）党的十五大高举邓小平理论伟大旗帜，对我国改革开放和社会主义现代化建设跨世纪的发展作出全面部署。号召全党全国人民抓住机遇，开拓进取，围绕经济建设这个中心，经济体制改革要有新的突破，政治体制改革要继续深入，精神文明建设要切实加强，各方面相互配合，实现经济发展和社会全面进步。
（2）工会在贯彻党的十五大精神，全面推进社会主义现代化建设事业中，肩负着重大责任，必须高举邓小平理论伟大旗帜，坚持党在社会主义初级阶段的基本路线和基本纲领，促进经济体制和经济增长方式的根本性转变，适应发展社会主义市场经济带来的经济关系和劳动关系的深刻变化，认真履行维护这一基本职责和各项社会职能，加大调节社会矛盾和协调劳动关系的力度，有效地维护职工的合法权益，引导好、保护好、发挥好广大职工的积极性，团结和动员全国各族职工，为建设有中国特色社会主义的伟大事业建功立业，充分发挥主力军作用。
（3）改革开放以来，工会的改革和建设不断加强，工会的地位和作用日益明显和重要。特别是全国总工会十二届二次执委会议以来，各级工会贯彻落实工会工作总体思路，各项工作取得重要进展。但面对新形势、新任务，工会的组织体制、运行机制、活动方式等，还不完全适应新的要求，必须抓住机遇，开拓创新，继续推进工会改革，全面加强工会建设，使工会以新的面貌、新的姿态迈向二十一世纪。
二、工会改革和建设的指导思想及目标任务
（4）工会改革和建设的指导思想是：以邓小平理论和党的基本路线为指导，从实行经济体制、经济增长方式根本性转变和贯彻工会工作总体思路的要求出发，逐步改革工会不适应发展社会主义市场经济要求的组织体制、运行机制、活动方式及有关制度，切实履行基本职责和各项社会职能，贯彻落实党的全心全意依靠工人阶级的根本指导方针，充分发挥工会在改革开放和社会主义现代化建设中的重要作用。
（5）工会改革和建设应当认真坚持以下原则：保证工会在党的领导下，依照法律和工会章程独立自主地开展工作；自觉地放到全党全国工作的大局中加以把握，与工会工作实际紧密结合；以增强基层工会活力为中心环节，努力实现工会组织的群众化、民主化；解放思想，实事求是，正确处理继承与发展的关系，积极探索，勇于创新；与国家政治体制和经济体制改革相适应，统筹规划，继续深入。
（6）工会改革和建设的目标是：全面加强工会的思想建设、组织建设、作风建设，努力把工会建设成为中国共产党领导的、用邓小平理论武装的、能够带领职工群众为实现党的任务英勇奋斗的、思想上政治上组织上坚强的、深受广大职工信赖的工人阶级群众组织。
（7）当前和今后一个时期工会改革和建设的主要任务是：着力解决好深化经济体制改革和贯彻实施《劳动法》给工会带来的新情况、新问题，努力推进工会工作总体思路的贯彻落实。重点是进一步加强基层工会建设，增强基层工会活力；积极推进工会领导机关的改革和建设，转变运行机制和活动方式，提高机关工作效率和服务水平；大力加强工会领导班子和干部队伍建设，不断提高工会干部队伍素质。
三、加强工会基层组织建设，增强基层工会活力
（8）基层工会是整个工会工作的基础。社会主义市场经济体制的逐步建立，使基层工会的任务更加繁重，必须下大力搞好基层工会组织建设，不断增强基层工会活力。基层工会具有活力的主要标志是：适应发展社会主义市场经济的要求，在党组织的领导下，根据职工的意愿和本单位的实际，独立自主地开展工作；组织职工参加民主管理、实施民主监督，履行主人翁权利和义务；积极调处劳动争议，协调劳动关系，敢于和善于维护职工的合法权益；团结和动员职工为推进企事业改革和发展献计出力，在职工群众中有号召力、凝聚力，受到职工群众信赖。
（9）围绕企事业的改革和发展，基层工会要认真履行基本职责和各项社会职能，抓好重点工作，带动其他工作，提高整体工作水平，特别要逐步形成以职工代表大会为基本形式的职工民主管理与民主监督机制；以平等协商、签订集体合同制度为基本形式的劳动关系协调机制；以“送温暖工程”为基本形式的职工生活补充保障机制；以群众性经济技术活动为基本内容的建功立业激励机制。同时，要坚持物质文明与精神文明建设一起抓，配合党政搞好职工队伍建设，提高职工素质，努力培育“四有”职工队伍。
外商投资企业、私营企业工会，要依据本企业特点开展工作，重点是代表职工与企业进行集体谈判、签订集体合同，依法维护职工合法权益，与外商和业主合作共事，共谋企业发展。
（10）建立现代企业制度、实行规范的公司制改革的国有企业工会组织，应依据《公司法》和全国总工会、国家经贸委、国家体改委《关于国务院确定的百家现代企业制度试点中工会工作和职工民主管理的实施意见》，坚持和完善职工民主管理制度，建立健全职工董事、监事制度，建立平等协商、签订集体合同制度，代表和维护职工合法权益，做好工会工作。
按照全国总工会《关于企业集团建立工会组织的试行办法》的规定，搞好企业集团的工会建设。认真履行建会审批手续，明确工作任务，理顺领导关系，建立健全各项制度，组织职工开展民主参与、民主管理和民主监督，建立平等协商、签订集体合同制度，依靠职工推进集团的改革和发展，并在实践中不断创造和总结新鲜经验，使之逐步完善。
（11）按照全国总工会《关于公有制小型企业在深化改革中加强工会工作的若干意见》，加强“放开搞活”小企业改革中的工会工作和工会建设。特别要认真研究和解决采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等形式，加快小企业改革步伐，给工会工作和工会建设带来的新情况、新问题。依法建立健全工会组织，保障工会组织独立自主地开展活动；工会应积极参加地方和企业改革领导机构和工作机构，参与改革方案的制定和实施；坚持以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，确保职工的政治地位和民主权利，企业改革方案须经职工代表大会审议同意；坚持建立平等协商和签订集体合同制度，促进企业建立稳定协调的劳动关系；关心职工生活，努力为职工排忧解难。
小的企事业单位，可根据实际情况，按照联合制、代表制的原则，就近以行业或区域划分，成立基层工会联合会，其主席可以从上级工会干部或成员单位工会负责人中推荐，经民主选举产生。基层工会联合会的主要任务是：领导成员单位工会工作，协调工会活动，交流工会工作经验，协助或代表成员单位工会与企业平等协商、签订集体合同。
（12）加强教科文卫等事业单位和机关中的工会工作。这些单位的工会，要从知识分子比较集中、脑力劳动为主的特点出发开展工作；建立和完善以职工代表大会为基本形式的民主管理制度，组织职工参与改革和管理，维护职工合法权益；协助行政努力改善职工的物质文化生活，推进本单位的民主建设，依靠职工做好工作。
机关工会是由机关工作人员组织起来的工会组织。按照《工会法》和《中国工会章程》规定的原则，非直接为机关服务的企事业单位的工会组织，应由地方工会或相关产业工会领导和管理。
（13）抓紧建立健全基层工会组织。外商投资企业组建工会，按照“三同时”的要求，与企业登记、筹建、投产同步进行。加快乡镇企业、私营企业组建工会的步伐。适应国有、集体企业产权制度和经营方式改革的要求，及时调整工会的组织结构，健全企业工会组织，提高职工入会率。针对不同行业和企业劳动力流动的特点，制定相应的会员会籍管理办法，做好会籍管理工作。保证工会组织的独立设置和完整，其它任何组织和个人不得以任何借口，将工会组织的机构撤销、合并或归属于其他工作部门。
（14）合理确定基层工会编制，选配好基层工会主席。职工在200人以上的企事业单位的工会组织，应设专职工会主席。工会基层组织专职干部的编制，按不低于本单位职工人数的4‰的比例确定。
基层工会主席应按同级党政副职级配备，副主席按中层正职级配备。工会主席是党员的，应进入党委会；设常委会的，应进入党委常委会。兼职工会主席、副主席应尽职尽责做好工会工作，有关方面应保证他们从事工会工作的时间。企业行政领导不宜兼任工会主席。
（15）健全基层工会民主制度，推进基层工会群众化、民主化建设。基层工会要按照《工会法》、《中国工会章程》和全国总工会《工会基层组织选举工作暂行条例》和《关于基层工会会员代表大会代表实行常任制的若干暂行规定》，完善民主选举制度，建立会员代表大会代表常任制。基层工会委员会及其主席、副主席须经民主选举产生，中小企事业单位的工会主席、副主席，应由会员（代表）大会直接民主选举。建立基层工会委员会定期向会员（代表）大会报告工作的制度，会员（代表）民主评议、民主测评工会领导人的制度，以及会员（代表）大会按有关规定撤换、罢免工会领导人的制度。基层工会凡涉及会员群众利益的大事，须由会员（代表）大会讨论决定。其工作计划、重大活动、经费收支要向会员公开，接受会员监督。
建设一支宏大的工会积极分子队伍，依靠积极分子和会员群众开展工作。基层工会可以工会积极分子为骨干，根据工作需要和会员群众的意愿，建立各种工作委员会和群众性的文化体育活动组织、生活福利互助组织，积极开展活动。分厂、车间工会和工会小组，在基层工会委员会的领导下，根据各自的实际情况安排工作、开展活动。
（16）依法保障基层工会干部的合法权益。企业不得以工会主席履行职务的原因，与其解除劳动合同，或对其作不利的就业条件的岗位变动。对任期届满不再担任工会主席职务的，企业应与党政干部一样予以妥善安置，并落实相应的待遇。
工会干部为维护职工合法权益而受到打击报复和其他不公正对待时，上级工会要坚决予以保护，积极督促有关方面予以纠正，直至诉诸法律。
基层工会主席、副主席任期未满，不得随意调动其工作。因工作需要调动时，须征得本级工会委员会和上一级工会的同意。
（17）加强工会经费的收缴和管理，保障工会财产不受侵害。凡建立工会组织的企业、事业单位和机关，必须依据《工会法》的规定，按其全部职工工资总额的2％向工会按时足额拨交经费。建立健全经费审查、审计组织和工作机构，加强对工会经费的审计和监督。工会的财产、经费及其所属的企事业和国家及用人单位拨给工会使用的不动产，受法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用或调拨。不得将工会的财产、经费作为用人单位的财产、经费予以冻结、查封、扣押或清偿债务。工会组织合并，其经费、财产为合并后的工会所有；工会组织依法撤销或解散，其经费、财产由其上一级工会处置。
（18）积极发展工会企事业。这对于促进国家第三产业发展，开辟就业岗位，增强工会经济实力，更好地为职工办实事好事，具有日益重要的作用，应切实予以重视。工会企事业坚持为改革开放和发展社会生产力服务、为职工群众服务、为推进工运事业服务的宗旨。抓住机遇，从实际出发，突出工会特色，艰苦创业，积极稳妥地发展。根据市场和职工的需求，及时调整产品和产业结构，重点发展以职工社会化综合服务和为职工福利保障服务为主的企事业，积极发展职工消费合作社、职工互助保险、职工住宅合作社、劳动就业服务业等支柱产业，重视和大力发展基层工会企事业。切实加强对企事业的领导，把握正确的发展方向，积极推进企事业科技进步，强化经营管理，推动工会企事业持续快速健康发展，使之在全局中发挥更大作用。
（19）深入开展建设“职工之家”活动。把基层工会改革和建设与建家活动有机结合起来，充实建家内容，改进建家办法，使建设“职工之家”活动不断深入。重视车间和班组工会的建设，积极开展建设“职工小家”活动，把工会的基础夯实。通过不懈的努力，把基层工会建设成为受到职工信赖的“职工之家”。
四、积极推进工会领导机关的改革和建设，改进运行机制和活动方式
（20）工会改革和建设的重点在工会领导机关。工会领导机关改革和建设总的要求是：围绕贯彻落实工会工作总体思路，通过明确职责，理顺关系，完善制度，改进作风，逐步建立起精干效能、结构合理、职权明确、互相配套的组织机构和工作系统；逐步形成充分体现工会代表职工，上级代表下级，各级工会为基层、为职工服务的运行机制；努力实行贴近实际、贴近群众，有利于增强基层工会活力的活动方式和工作方法，从而不断增强参政议政和指导、服务基层的功能。
（21）工会领导机关的主要职责是：根据履行工会基本职责和各项社会职能的要求，搞好“代表、参与、指导、协调、服务”。全国总工会和省、自治区、直辖市总工会应侧重于搞好宏观参与和社会监督，进行理论政策研究与指导，总结推广典型经验，培训工会干部，协调工会活动。
城市工会直接面对基层和职工群众，在工会工作全局中发挥着承上启下的关键作用，处于十分重要的地位。城市工会的主要职责是：参与涉及职工切身利益的法规、政策的研究和制定；参与协调和处理社会利益矛盾；代表和维护职工群众和下级工会的合法权益；搞好对下级工会特别是基层工会的指导和服务；承担基层工会难以承担的任务。城市工会应根据每个时期的中心任务，集中力量抓好重点工作，创造性地开展工作。
（22）加强县级工会建设。放开搞活国有、集体小型企业，发展县域经济，迫切要求加强县级工会建设，全面提高其工作水平。当前和今后一个时期，县级工会改革和建设总的要求是：理清工作职责，健全组织体系，突出工作重点，提高干部素质，转变工作作风，更好地服务基层，努力改变目前县级工会工作比较薄弱的状况。
当前县级工会改革和建设的着力点是：搞好源头参与，为基层工会开展工作创造良好的环境和有利条件；加强调查研究，总结典型经验，努力为基层工会和职工群众服务，承担基层工会确实难以承担的任务；采取多种形式，加强基层工会干部培训，帮助基层工会干部提高政治业务素质；培养和建立工会积极分子队伍，善于依靠工会积极分子和社会有关方面的力量开展工作；加强组织建设，科学设置机构，合理确定领导干部职数，深化机关干部人事制度改革，建立健全岗位目标责任制，充分调动机关工作人员积极性。
上级工会要切实把县级工会改革和建设摆到重要议事日程，关心和支持县级工会工作。协同有关方面配齐配强县级工会领导班子，加强县级工会干部队伍建设，不能把工会当成安置干部的场所。积极为县级工会干部创造学习和提高的机会，加强对县级工会干部的培训。努力解决县级工会干部在工作、生活等方面存在的实际困难，为县级工会开展工作创造条件。
（23）完善市、县（区）工会组织结构，形成有力的工作格局。根据本地区产业结构状况和实施分类指导的要求，搞好市、县（区）产业工会（包括局工会、系统工会）的建设，合理设置产业工会。产业工会应通过召开工会代表大会或按照联合制、代表制的原则，建立工会委员会或工会联合会，民主选举工会领导人，并建立相应的民主制度。
抓紧乡镇和街道工会的组建工作。可根据不同情况建立乡镇、街道工会委员会或工作委员会。经济发达、职工人数比较多的乡镇、街道，其工会组织应配备专职工会主席或副主席。
外商投资企业、私营企业比较多的市、县，可建立外商投资企业、私营企业工会联合会或其他形式的工会工作机构，负责管理外商投资企业和私营企业的工会工作。
加强经济技术开发区（高新技术产业开发区和工业园区）的工会建设。凡未建立开发区一级工会组织的，应尽快建立起来。
在完善城市工会组织结构的同时，要积极探索和推行行业性、区域性平等协商和签订集体合同的制度，并在实践中逐步加以完善。
（24）全国和省级产业工会要紧紧围绕党的中心任务，认真履行工会的基本职责和各项社会职能，从本产业实际出发，重点抓住涉及本产业职工利益的全局性政策性问题，进行调查研究，搞好参政议政，维护职工的合法权益，团结和动员职工群众积极推进改革，努力完成生产建设任务。除少数行政管理体制实行垂直管理的产业，其产业工会实行产业工会和地方工会双重领导，以产业工会领导为主外，其他产业工会均实行以地方工会领导为主，同时接受上级产业工会领导的体制。产业工会与地方工会要经常沟通情况，交换意见，及时研究解决工作中遇到的问题，形成工会的整体优势和合力。
市、县产业工会要根据市、县总工会的统一部署，直接面向基层开展工作，充分发挥联结基层和职工群众的桥梁和纽带作用。
（25）搞好工会机构改革。工会组织和机构的设置，要坚持产业与地方相结合、与经济管理体制和协调劳动关系的需要相适应的原则，根据发展社会主义市场经济、履行工会基本职责和社会职能的要求，结合本地区、本单位的实际情况确定。
合理确定地方各级工会机关的编制。地方各级工会机关的编制应与工会工作任务和工会经费的承受能力相适应，实事求是，合理确定。要本着精简、效能的原则，解决好一些地方编制偏少的问题。
（26）加强工会的立法参与和法律服务工作。各级工会领导机关要加强立法参与，积极配合有关方面参加执法检查监督，推进有关法律法规的实施。组织广大工会干部认真学习法律知识，增强法制观念，依法开展工会工作。县和县以上各级工会组织要建立法律咨询服务机构。工会法律咨询服务机构的主要任务是，为工会和职工提供法律咨询服务或代理诉讼，依法维护工会和职工的合法权益。
（27）各级工会领导机关要转变工作作风，改进活动方式，切实把工作重点放到基层，逐步形成良好的运行机制。以机构为依托，以制度作保证，逐步形成协调统一、重点突出、研究超前、贴近实际，有利于成果转化的调查研究机制；依法循章、宏观参与、工会代表职工、上级代表下级的代表参与机制；外部有利于工会民主参与、内部有利于集中力量抓重点工作的联系协调机制；面向基层、贴近职工的指导服务机制；既有激励又有约束的激励监督机制，从而促进工作质量和工作效率的提高，更好地为下级工会特别是基层工会和职工群众服务。
各级工会领导机关要精减会议、文件，减少各种应酬和评比活动，把主要精力放在加强调查研究，搞好民主参与和为下级工会提供理论、政策、法律、信息服务上。除少数示范性活动外，一般不组织全国、全行业或全省性的集中活动。
五、进一步加强工会领导班子和干部队伍建设，提高工会干部素质
（28）搞好工会领导班子和干部队伍建设，是搞好工会改革和建设的关键。必须认真按照党的干部路线和方针政策，采取切实措施，不断加强工会领导班子和干部队伍建设。
一个好的工会领导班子应当是，能够高举邓小平理论伟大旗帜，坚定不移地贯彻党的基本路线和基本方针；自觉坚持党的民主集中制原则，紧密配合，团结奋进；善于把握大局，妥善处理各种复杂矛盾；锐意进取，勇于创新；勤政廉洁，密切联系群众的坚强领导集体。
一支好的工会干部队伍应当是，能够认真学习马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论，坚决贯彻执行党的路线、方针、政策和国家法律法规；熟悉本职业务和与工会工作相关的专业知识；热爱工会工作，勤奋敬业，甘于奉献，清正廉洁；善于倾听群众意见，关心群众疾苦，热心为群众服务，与职工群众有着密切联系，受到职工群众信赖的队伍。
（29）把思想政治建设摆到工会领导班子建设的首位。始终不渝地用邓小平理论教育和武装工会干部特别是各级工会领导干部，不断提高贯彻执行党的基本路线和各项方针政策的自觉性、坚定性。领导班子和领导干部要学会运用邓小平理论研究和解决工人运动和工会工作中的新情况、新问题，进一步解放思想，努力提高思想理论政策水平和把握全局、正确处理各种矛盾的能力。把学习理论同改造世界观紧密结合起来，讲学习，讲政治，讲正气，廉洁自律，克己奉公，牢固树立全心全意为职工群众服务的思想。自觉接受组织监督、法律监督、群众民主监督和工会经费审查、审计监督，带头遵守民主集中制的各项规定，维护大局，增强组织纪律观念。
（30）搞好协管工会干部工作，完善民主选举制度。各级工会要按照中央的有关规定，积极主动地开展工作，与有关党委建立起事先协商、民主推荐、共同考察确定工会领导人选的协管干部机制，使协管干部工作真正到位。要按照《工会法》和《中国工会章程》的有关规定，完善民主选举制度，改变一些地方和单位事实上存在的委派制。
（31）采取切实措施，配备好工会领导班子。主动协助党委落实好中共中央［1989］12号文件关于经济发达、职工人数多的地方工会党员主要负责人提名为党委常委候选人的规定，推动这项工作有一个新的进展。工会主席一时进入同级党委常委有困难的，也可提名为同级地方人大副主任、政协副主席，或按同级地方党政副职级干部配备。在调整配备工会主席时，要坚持条件，认真把好素质关。要按照干部“四化”方针和德才兼备的原则，优化工会领导班子的整体结构，实现领导班子的优势互补和专业配套，提高领导班子的整体素质。
（32）积极协助各级党委抓紧做好培养和选拔优秀年轻干部的工作。制定具体规划，有计划、有步骤地把优秀年轻干部选拔到工会领导岗位，以实现领导班子年龄结构的梯次配备和新老干部的正常交替。
加强后备干部队伍建设。注意把政治素质好，有较高理论政策水平和工作能力，热心群众工作的优秀年轻干部，列为工会领导班子的后备人选，切实加强对他们的培养教育。对德才兼备的后备干部，积极向党组织推荐，建议及时予以提拔或交流使用。
（33）加强工会干部教育工作。工会干部教育工作，要以岗位培训为基础，以专业人才培训为重点，以培养高素质的工会干部为目标，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教的原则，直接有效地为工会工作服务。
广泛开展上岗资格培训和适应性岗位培训，不断拓展工会干部的知识面，提高工会干部政治业务素质。采取多种形式，努力培养一大批通晓劳动经济、劳动法律、劳动保护、经济管理等方面知识的各类工会专业人才。工会干部院校要认真总结经验，不断提高教育质量，为造就适应发展社会主义市场经济要求的专业工会工作者发挥应有的作用。
（34）积极推进工会领导机关的干部人事制度改革，充分调动工会干部的积极性。认真贯彻《工会机关参照〈国家公务员暂行条例〉管理的实施方案》，逐步建立起机关工作人员考录、选调、考核、奖惩、职务升降、人员交流、辞职辞退等项制度，形成符合工会机关特点的，以改善工作人员队伍素质结构与提高工作质量和效率为目标的，体现公开、公平、竞争、择优原则的，干部能上能下、人员能进能出的用人机制。通过挂职、轮岗、交流等方式，为干部加强实践锻炼创造条件，使工会干部能够在不同岗位上接受多方面的锻炼，在实践中增长才干。
六、加强对工会改革和建设的领导
（35）工会改革是我国政治体制改革的重要组成部分，又与经济体制改革有着密切的联系，是一项事关工会全局的工作，必须在党的领导下，积极稳妥地推进。
各级工会要加强对工会改革和建设的理论政策研究，按照国家经济、政治体制改革对工会改革和建设提出的新要求，把握时机，坚持正确的方向。深入基层，深入实际，认真调查研究实行两个根本性转变给工会带来的新情况、新问题，提出解决问题的具体措施和办法。振奋精神，锐意进取，开拓创新，努力把工会改革和建设不断推向前进。
各级工会要切实把工会的改革和建设列入重要议事日程，主要领导同志要亲自抓，定期听取和分析进展情况，及时总结典型经验，研究解决存在的问题，做到精心设计，严密组织，认真实施，稳步推进。全国总工会和各省、自治区、直辖市总工会，要加强与中央有关方面和地方党委、政府及有关部门的联系，及时反映工会改革和建设中需要帮助解决的问题，争取他们的支持和帮助，为工会改革和建设创造良好的条件。
（36）各级工会要根据本《意见》的精神，结合本地区、本产业、本单位的实际情况，制定具体实施意见，抓好落实，并注意在实践中不断总结新鲜经验。
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